II SA/Gl 139/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant Barbara Urban po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2009 r. sprawy ze skarg H. P., M. T. i J. P. na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania oddala skargi. W dniu [...] Sejmik Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla Międzynarodowego Portu Lotniczego A. Skargę na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu sejmiku do usunięcia naruszenia prawa, wnieśli H.P., M.T. oraz J.P. zastępowani przez radcę prawnego Z.B. Zaskarżonemu aktowi zarzucili naruszenie art. 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590) poprzez zaniechanie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie zaskarżoną uchwałą art. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 zezm.) poprzez: - ustanowienie jednolitego obszaru ograniczonego użytkowania, bez podziału na podobszary, co stanowi naruszenie istoty praw własności nieruchomości należących do skarżących, nieproporcjonalnie do celu wprowadzenia w życie strefy ograniczonego użytkowania, - określenie powierzchni obszaru ograniczonego użytkowania i zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżących w oparciu o nieprecyzyjne prognozy poziomu hałasu w 2010r. i zaniechaniu oparcia tych wielkości o rzeczywiste potrzeby i stan faktyczny istniejący w chwili wydania aktu, - zaniechanie zawarcia w zaskarżonym akcie postanowień umożliwiających zmianę lub uchylenie aktu w przypadku nieziszczenia się prognoz poziomu hałasu na rok 2010 stanowiących podstawę określenia powierzchni obszaru ograniczonego użytkowania i zakresu ingerencji w prawo własności nieruchomości należących do skarżących. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości skarżący podkreślili, że posiadają interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ zamieszkują na terenie obszaru ograniczonego użytkowania w miejscowości O. oraz są właścicielami nieruchomości położonych na tym obszarze. W uzasadnieniu skargi wskazali, że sejmik zaniechał przeprowadzenia konsultacji społecznych, do czego był ich zdaniem zobowiązany na podstawie art. 10a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) przewidującego w sprawach ważnych dla województwa możliwość przeprowadzenia konsultacji. Podnieśli, że obowiązek udostępniania obywatelom informacji o stanie środowiska wynika z szeregu aktów prawa wspólnotowego, a mianowicie: dyrektywy nr 2003/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. dyrektyw Rady 85/337/EWG i 96/61/WE oraz dyrektywy nr 2003/4/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. Termin do implementacji tych aktów upłynął odpowiednio w dniu 25 czerwca 2005 r. oraz w dniu 14 lutego 2005 r., czyli przed podjęciem prac przez Sejmik nad przedmiotową uchwałą. Skarżący wskazali, że postanowienia tych dyrektyw zostały wprowadzone do krajowego porządku prawnego dopiero ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. 199, poz. 1227 ze zm. dalej zwanej ustawą o udostępnianiu informacji o srodowisku). Zbyt późna implementacja dyrektyw nie powoduje, iż organ w toku prac nad uchwałą, mógł zaniechać przeprowadzenia konsultacji mając na uwadze upływ terminu do ich wdrożenia. Tym bardziej, że dyrektywy ustanawiają dla obywateli prawa podmiotowe. Konieczność przeprowadzenia konsultacji uzasadniona jest także, przeprowadzeniem wykładni art. 10a ustawy o samorządzie województwa w związku z dyrektywą 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady dotyczącą oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku, która to dyrektywa kompleksowo reguluje zagadnienia ochrony przed hałasem i zasady postępowania przy tworzeniu planów przeciwdziałania hałasowi. Ponadto skarżący zarzucili, że zasięg obszaru oraz charakter ingerencji w prawo własności wpływają na wysokość odszkodowań, do których wypłaty zobowiązane będzie B S.A., której akcjonariuszem w [...] % jest samorząd Województwa [...]. Powyższa kwestia ma zatem istotne znaczenie z punktu widzenia finansów województwa. Informacyjne skarżący podali, iż w Polsce obszary ograniczonego użytkowania wokół lotnisk zostały utworzone dotychczas jedynie wokół Lotniska C w W., oraz Portu Lotniczego w K. k/P. Planowana jest także strefa wokół Portu Lotniczego w B. k/K. Istniejące oraz projektowane obszary ograniczonego użytkowania w odróżnieniu od kwestionowanego zostały podzielone na kilka stref przewidujących różne ograniczenia w zależności od poziomu oddziaływania na otoczenie. Skarżący powołali się w tej kwestii na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 04.11.2004 r., OSK 1151/2004, wskazując jednocześnie, że stanowisko takie jest także aprobowane w doktrynie. Wywiedli, że postulat dywersyfikacji terytorialnej strefy ograniczonego użytkowania jest uzasadniony w świetle celu dla którego została ona ustanowiona. Charakter ingerencji w prawo własności, w demokratycznym państwie prawa, musi być proporcjonalny do potrzeb. Sejmik Samorządowy Województwa [...] nie dostrzegł tego tworząc wokół lotniska w P. bardzo dużą strefę o powierzchni [...] km2 oraz wprowadzając na całym obszarze te same ograniczenia. Przykładowo projektowana strefa w B. ma mieć obszar [...] km2 przy większej ilości startów samolotów w 2006 r. oraz będzie miała dodatkowo trzy podstrefy. Skarżący podkreślili, że są mieszkańcami O. i zamieszkują w odległości [...] km od lotniska, gdzie poziom hałasu jest zdecydowanie niższy niż bezpośrednio przy lotnisku. W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że granicę obszaru ograniczonego użytkowania wyznaczono na podstawie prognozowanego poziomu hałasu w 2010 r., a nie kierowano się jego rzeczywistym poziomem. W ich ocenie tak utworzony obszar stanowi niezgodne z prawem ograniczenie prawa własności, bowiem ograniczenie takie powinno mieć miejsce jedynie w zakresie niezbędnym dla osiągnięcia innych prawnie uzasadnionych celów. W uzasadnieniu uchwały, jak i w dokumentacji towarzyszącej, nie podano, na podstawie jakiej prognozy został stworzony ten obszar, co w ocenie skarżących stanowi o ograniczeniu prawa własności, które nie zostało oparte o rzeczywiste przesłanki. Tymczasem ograniczenie prawa własności w demokratycznym państwie prawa musi być niezbędne i proporcjonalne nie tylko w chwili jego ustanowienia, ale także przez cały okres jego trwania. Wprowadzona uchwała nie zawiera w szczególności żadnych postanowień przewidujących jej zmianę lub uchylenie w przypadku nieziszczenia się prognoz dotyczących poziomu hałasu. Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała powinna przewidywać aktualizację obowiązków nałożonych na właścicieli nieruchomości. Jest to uzasadnione zarówno w przypadku, gdyby poziom hałasu nie osiągnął prognozowanej wielkości, jak i gdyby osiągnął poziom wyższy niż zakładany w uchwale. W tym drugim przypadku jeśli przedmiotowy akt nie zostanie zmieniony lub uchylony, właściciele nieruchomości zostaną pozbawieni możliwości dochodzenia roszczeń odszkodowawczych. Skarżący podnieśli również, że gdyby nie został utworzony obszar ograniczonego użytkowania właściciele nieruchomości mogliby dochodzić odszkodowań na zasadach ogólnych określonych w kodeksie cywilnym. Natomiast po ustanowieniu strefy ograniczonego użytkowania art. 129 i art. 136 ustawy Prawo ochrony środowiska przyznaje wprawdzie prawo do żądania odszkodowania w związku z ustanowieniem obszaru ograniczonego użytkowania, ale przepisy te wyłączają także zastosowanie w tej sprawie przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 174 ust. 3 Prawa ochrony środowiska stanowi, że jeśli w związku z eksploatacją lotniska utworzono obszar ograniczonego użytkowania to eksploatacja może spowodować przekroczenie standardów ochrony środowiska poza tym obszarem. Przepis ten wykładany a contrario legalizuje zatem przekroczenie norm emisji hałasu, co powoduje pozbawienie właścicieli nieruchomości roszczeń odszkodowawczych z tego tytułu. W przedmiotowej sprawie, właściciele mogą w ciągu dwóch lat ( do października 2010 r.) dochodzić odszkodowania za ograniczenie w wykonywaniu prawa własności spowodowane ustanowieniem obszaru na podstawie prognozy poziomu hałasu wynoszącego [...]dB. Gdyby jednak, po 13 października 2010 r., wielkość emisji wzrosła, skarżący nie dysponowaliby już żadnym roszczeniem odszkodowawczym. Szkody powstałe w związku z tym mogą przyjąć istotne rozmiary, bowiem innego rodzaju nakładów wymagają nieruchomości narażone na hałas [...]dB, niż narażone na hałas o natężeniu np. 70dB. Inny jest również związany z tym spadek wartości nieruchomości. W związku z tym skarżący wyrazili przekonanie, że kwestionowana przez nich uchwała została oparta na enigmatycznych prognozach i nie przewiduje możliwości jej zmian. Takie rozwiązania naruszają zarówno przepisy Konstytucji, jak i ustawy Prawo ochrony środowiska i z tego powodu powinna zostać unieważniona. W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa [...] zastępowany przez radcę prawnego D.F. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że uchwała została oparta na art. 18 pkt 1 i pkt 20 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 135 ust. 1, ust.2, ust. 3a i ust. 3b ustawy Prawo ochrony środowiska. Wydanie uchwały zostało poprzedzone postępowaniem toczącym się przed Wojewodą [...], który w dniu [...] wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla "Przedsięwzięcia 1.3 nadbudowa terminalu pasażerskiego z powiększeniem przepustowości do 3 mln pas/rok z zachowaniem dostosowania do wymogów porozumienia wykonawczego Schengen w MPL A w P. ul. [...]". W decyzji tej Wojewoda [...] nałożył na inwestora obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla tego zamierzenia. Obszar ograniczonego użytkowania został ustalony w drodze uchwały Sejmiku Województwa [...] z uwagi na zmianę przepisów kompetencyjnych. Organ administracji wskazał, że istotą obszaru ograniczonego użytkowania jest dopuszczenie na określonym obszarze możliwości przekroczenia standardów jakości środowiska. W uchwale powinny zostać określone: granice obszaru, ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu, wymagania techniczne dotyczące budynków, sposób korzystania z terenów wynikający z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, analizy porealizacyjnej lub przeglądu ekologicznego. W zaskarżonej uchwale te wymagania zostały spełnione. Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu stwierdził, że przepisy nie przewidują umieszczenia w uchwale "postanowień nakazujących jej zmianę lub uchylenie w razie gdyby poziom hałasu w dalszej przyszłości różnił się od prognozowanego". Sejmik podkreślił, że jeżeli warunki dotyczące strefy ulegną zmianie – to zmieniona zostanie także przedmiotowa uchwała. W dalszej części odpowiedzi podniesiono, że w toku podejmowania uchwały nie został naruszony art. 10a ustawy o samorządzie województwa, bowiem z art. 135 Prawa ochrony środowiska nie wynika obowiązek przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami. Tym samym w ocenie organu nie ma podstaw do wzruszenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Przed wydaniem przez Wojewodę decyzji z dnia [...] podane zostały do publicznej wiadomości informacje dotyczące projektowanego przedsięwzięcia w trybie art. 32 ust. 1 i ust. 3, art. 46 oraz art. 378 Prawa ochrony środowiska. Ponadto, z pisma inwestora z dnia [...] skierowanego do Marszałka Województwa [...] wynika, że przedstawił on koncepcję projektu ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania przedstawicielom władz lokalnych na terenie właściwości których przewidziany został obszar oddziaływania lotniska. Ponadto, Urząd Marszałkowski Województwa [...] zwrócił się do wszystkich zainteresowanych wójtów i burmistrzów z informacją o toczącym się postępowaniu i o złożenie ewentualnych uwag i wniosków. Na wystąpienie odpowiedzieli Wójt Gminy O. i Wót Gminy M. Pełnomocnik organu wskazała ponadto, ze ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko weszła w życie (z wyjątkiem kilku przepisów) 15 listopada 2008r. i nie mogła mieć zastosowania do uchwały. Ponadto dyrektywa nr 2002/49/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, której naruszenie zarzucają skarżący, nie ma zastosowania do postępowania w sprawie tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania reguluje ona bowiem zagadnienia dotyczące długookresowej polityki w zakresie ochrony środowiska przed hałasem, w szczególności kwestie sporządzania map akustycznych. Organ wskazał także, że art. 135 Prawa ochrony środowiska nie przewiduje wyznaczania "podstref" w obszarze ograniczonego użytkowania. Granicę wyznaczonego obszaru ograniczonego użytkowania wyznacza zaś zasięg izolinii [...]dB dla pory nocnej. Określa ona dopuszczalny poziom hałasu dla zabudowy zmienionej akustycznie na podstawie tabeli nr 2 załącznika do Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. nr 120, poz. 826). W rozporządzeniu tym określono tylko dwie grupy terenów, są to strefa ochronna "A" m.in. dla uzdrowisk, szpitali, domów opieki społecznej i zabudowy mieszkaniowej. Dla drugiej grupy terenów dopuszczalne poziomy hałasu są wyższe. Zdaniem organu administracji ograniczenia zostały tak dobrane, aby na terenie oddziaływania lotniska nie powstawały nowe tereny podlegające ochronie akustycznej zarówno z 1 jak i z 2 grupy ponieważ z góry wiadomo, że zarządzający lotniskiem nie będzie mógł dotrzymać dopuszczalnych poziomów emisji hałasu, jak i mając na uwadze to, że B S.A. planuje dalsze inwestycje, a to budowę dodatkowego pasa startowego. W obecnym kształcie obszar ograniczonego użytkowania został zatem ustalony optymalnie w sposób mający na uwadze zarówno względy społeczne, jak i ekonomiczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszym rzędzie należało rozważyć dopuszczalność skargi wniesionej w trybie i na zasadach określonych w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego ma ona bowiem charakter generalny oraz abstrakcyjny. Na taki charakter uchwały wskazuje także przepis art. 129 ust. 4 Prawa ochrony środowiska. Niewątpliwie także kontrolowana uchwała sejmiku została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga H.P., M.T. oraz J.P. na tę uchwałę została wniesiona wreszcie z zachowaniem terminu przewidzianego w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej zwanej p.p.s.a.). Skarżący wraz z innymi jeszcze właścicielami nieruchomości położonych w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą wystąpili pismem z dnia [...] (nadanym w urzędzie pocztowym – T. w dniu [...]) do Sejmiku Województwa [...] (data wpływu do urzędu [...]) z wezwaniem do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego. Wezwanie to pozostało bezskuteczne, bowiem w terminach określonych w przepisach kodeksu administracyjnego (mających zastosowanie w sprawie w oparciu o przepis art. 90 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa) skarżący nie uzyskali na nie stosownej odpowiedzi wezwanego organu). Tym samym skoro skarga do sądu administracyjnego wniesiona na tę uchwałę została wysłana na adres Sejmiku Województwa [...] w dniu [...] to należało przyjąć, że w takiej sytuacji termin do wniesienia skargi wyniósł sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. w tej kwestii II tezę uchwały 7 sędziów NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07, [w:] ONSAiWSA 2007/3/60 odnoszącą się do obliczania terminów do wniesienia skarg w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym). Pełnomocnik skarżących do doręczeń otrzymał co prawda za pośrednictwem poczty w dniu [...] pismo Wicemarszałka Województwa [...] z dnia [...] adresowane do Przewodniczącego Sejmiku Województwa [...] wraz z pismem przewodnim Przewodniczącego Sejmiku z dnia [...]. Pismo to jednak tylko przy dużej dozie dobrej woli można by uznać za odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W tym stanie rzeczy skargę należało uznać za dopuszczalną. Skarżący są bowiem właścicielami nieruchomości leżących w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, których prawa własności zostały nią ograniczone, a co zatem idzie uchwała ta nie tylko dotyczy ich interesu prawnego, ale także go narusza. Jednocześnie przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, a skarżący dopełnili obowiązku wezwania organu do usunięcia naruszenia ich interesu prawnego tą uchwałą i w terminie określonym przepisem p.p.s.a. wnieśli na ten akt skargę do sądu administracyjnego. Uznanie skargi za dopuszczalną związane m.in. ze stwierdzeniem naruszenia zaskarżonym aktem prawa miejscowego interesu prawnego skarżących nie przesadza jeszcze o jej zasadności. Obowiązek uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego przez sąd administracyjny powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie tym aktem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem nim obiektywnego porządku prawnego, czego nie dopatrzył się Sąd orzekający w niniejszym postępowaniu. Oceniając legalność zaskarżonego aktu prawa miejscowego w pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że konieczność utworzenia strefy ograniczonego użytkowania, o jakiej mowa w art. 135 Prawa ochrony środowiska ma miejsce w przypadku, gdy nie jest możliwe ograniczenie negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności dotrzymania standardów jakości środowiska w granicach nieruchomości, na której lokalizowane jest przedsięwzięcie. W ustawie Prawo ochrony środowiska i innych aktach prawnych brak jest legalnej definicji obszaru ograniczonego użytkowania nie ulega jednak wątpliwości, że są to obszary charakteryzujące się ograniczeniami w sposobie korzystania z nieruchomości położonych w jego obrębie dotyczące przeznaczenia terenu, wymagań technicznych dla budynków, oraz sposobów korzystania z terenów. W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, w świetle ówczesnego brzmienia art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, wynikał z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego w toku których wykazano, że poza terenem zakładu lub innego obiektu nie mogą być dotrzymane standardy ochrony środowiska mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych. Z uwagi na ograniczenia dotykające właścicieli nieruchomości położonych w obszarze ograniczonego użytkowania ustawodawca w przywołanym przepisie nakazał tworzenie takich obszarów tylko dla niektórych przedsięwzięć enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. W grupie tych przedsięwzięć obok oczyszczalni ścieków, składowisk odpadów komunalnych, kompostowni, tras komunikacyjnych, linii i stacji elektroenergetycznych oraz instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych ustawodawca wskazał lotniska. Obowiązek utworzenia strefy ograniczonego użytkowania w przypadku kontrolowanej uchwały stwierdzony został w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w oparciu o wyniki poprzedzającego tę decyzję przeprowadzonego przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie oceny oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na rozbudowę Międzynarodowego Portu Lotniczego A obowiązywały już, co prawda wprowadzone z dniem [...] regulacje prawne wynikające z ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 113, poz. 954 ze zm.), którymi nałożony został na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody realizację przedsięwzięcia. Art. 19 ust. 1 ustawy zmieniającej dopuszczał jednak możliwość w sprawach wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosowanie na wniosek inwestora przepisów dotychczasowych. Z akt sprawy wynika, że inwestor skorzystał z tej możliwości składając stosowny wniosek. Zgodnie z art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania dla przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1, lub dla zakładów, lub innych obiektów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako takie przedsięwzięcie, tworzy sejmik województwa, w drodze uchwały. W dacie podejmowania kontrolowanej uchwały rozbudowa lotniska w P. zaliczała się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko, o jakich była mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Wynikało to z § 2 ust. 1 pkt 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Tym samym nie ulega wątpliwości, że Sejmik Województwa [...] w dacie podejmowania kontrolowanej uchwały został wskazany przez ustawodawcę jako organ właściwy do jej uchwalenia. Na marginesie wspomnieć należy, że aktualnie przepisy dotyczące ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko zamieszczone zostały w rozdziale 1 działu powołanej w skardze ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Ustawa ta w sposób kompleksowy normuje problematykę związaną z oceną, jaką może wywrzeć na środowisko realizacja konkretnych zamierzeń oraz instrumentów mających zagwarantować pełen obiektywizm tego procesu, jakimi są dostęp do informacji o stanie i ochronie środowiska i uczestnictwo w nim społeczeństwa. Stosownie do art. 173 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku określone w dotychczasowych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, wymagające sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko uważa się w aktualnym stanie prawnym za przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, określone w art. 59 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących pominięcia w toku podejmowania uchwały przepisu art. 10a ustawy o samorządzie województwa wskazać należy, że stosownie do ustępu 1 tego artykułu w przypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla województwa mogą być przeprowadzane na jego terytorium konsultacje z mieszkańcami województwa. Przeprowadzanie takich konsultacji z mieszkańcami województwa, czy prowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa w toku tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania nie zostało przewidziane w ustawie Prawo ochrony środowiska. Na marginesie należy dodać, że prowadzenie w takim trybie postępowania nie zostało także przewidziane w uchwalonej już po przyjęciu kontrolowanej uchwały ustawie o udostępnianiu informacji i środowisku. Przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami województwa ponadto, jak wynika z przywołanego przepisu, ma charakter fakultatywny, a zatem nie można zasadnie domagać się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o zarzut naruszenia art. 10a ustawy o samorządzie województwa. Wreszcie jak się zdaje sprawą ważną dla województwa z całą pewnością stanowiła rozbudowa terminalu Międzynarodowego Portu Lotniczego A, natomiast sprawą tej rangi nie było już związane z tą rozbudową utworzenie obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska. W ocenie Sądu brak było też uzasadnienia dla prowadzenia wykładni art. 10 a ustawy o samorządzie województwa w kontekście przepisów zawartych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2002/49/WE z dnia 25 czerwca 2002 r. odnoszącej się do oceny i zarządzania poziomem hałasu w środowisku (Dz. Urz. WE L nr 189, poz. 12). Ta ostatnia dyrektywa podobnie jak i dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. nr 2003/35/WE w sprawie udziału społeczeństwa w odniesieniu do niektórych planów i programów w zakresie środowiska oraz zmieniającej w odniesieniu do udziału społeczeństwa i dostępu do wymiaru sprawiedliwości dyrektywy Rady 85/337/EWG i 96/61/WE ( Dz. Urz. WE L Nr 156, poz. 17) została implementowana do naszego systemu prawnego m.in. wspomnianą już wyżej ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska . Wreszcie jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji stanowiącej uzasadnienie dla projektu ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania dla MPL A zalecenia dotyczące metodyki pomiaru poziomu hałasu w środowisku przewidziane w dyrektywie 2002/49/WE zostały zastosowane w tym opracowaniu. Pozbawiony podstaw był także zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą przepisów art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P. w związku z art. 135 Prawa ochrony środowiska. Wskazać należy, że w art. 2 Konstytucji R.P. ustanowiona została zasada demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Z przepisu tego wyprowadzić należy kilka zasad konstytucyjnych, a w szczególności zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z przywołanego przepisu Konstytucji wynika także zakaz stanowienia przepisów niejasnych, wieloznacznych, które nie pozwalają obywatelowi na przewidzenie konsekwencji prawnych jego zachowań. W związku z brakiem bliższego określenia przez skarżących, jaka zasada wynikająca z art. 2 ustawy zasadniczej została w ich ocenie naruszona zaskarżoną uchwałą, Sąd z urzędu skontrolował jej zgodność z wzorcem konstytucyjnym zawartym w tym przepisie i doszedł do przekonania, że żadne z uregulowań zamieszczonych w tej uchwale nie narusza zasady pewności prawa. Sąd uznał także, że kontrolowana uchwała nie narusza także przewidzianych w tym przepisie przesłanek dopuszczalności ograniczenia ochrony prawnej praw podmiotowych właścicieli nieruchomości, które znalazły się w obrębie utworzonej strefy, a w szczególności wprowadzone tą uchwałą ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości nie naruszyła szeroko rozumianej zasady proporcjonalności oraz sprawiedliwości. W ocenie Sądu pozbawiony podstaw był także zarzut pominięcia w unormowaniach kontrolowanej uchwały postanowień umożliwiających jej zmianę lub uchylenie w przypadku nie ziszczenia się prognoz poziomu hałasu na rok 2010. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, co wyżej już wykazano, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji R.P. stanowi źródło prawa powszechnie obowiązującego. Powszechnie obowiązujące akty normatywne zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji winny zawierać unormowania dotyczące daty ich wejścia w życie, natomiast z zasad tych nie wynika nakaz umieszczania w nich przepisów normujących utratę przez nie mocy obowiązującej, z wyjątkiem aktów prawnych o charakterze epizodycznym. Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Sejmiku, że przepisy Prawa ochrony środowiska nie przewidują zamieszczania w przedmiotowej uchwale postanowień nakazujących jej zmianę lub uchylenie. Na akceptację zasługuje także stwierdzenie organu stanowiącego województwa, że w razie zmiany w przyszłości warunków dotyczących przedmiotowego obszaru zmieni się również akt prawa miejscowego. Wskazać należy, że stosownie do art. 117 ust. 2 w zw. z art. 179 ust. 1 Prawa ochrony środowiska dla lotnisk, których eksploatacja może powodować negatywne oddziaływanie akustyczne na znacznych obszarach, dokonuje się obowiązkowo oceny stanu akustycznego w oparciu o sporządzane co 5 lat mapy akustyczne terenu, na którym eksploatacja obiektu może powodować przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Wspomniane mapy akustyczne, a także informacje o terenach zagrożonych hałasem, na których są przekroczone dopuszczalne poziomy hałasu, określone wskaźnikami LDWN lub LN stosownie do art. 24 ust. 1 pkt 1 lit. h i m ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) są udostępniane za pośrednictwem systemów teleinformatycznych, w szczególności przy wykorzystaniu elektronicznych baz danych. Informacje te są również udostępniane w Biuletynie Informacji Publicznej prowadzonym przez zarządzających lotniskiem art. 24 ust. 2 i ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy). W tym kontekście stwierdzić należy, że pozbawione podstaw były także zarzuty skargi dotyczące pominięcia w toku podejmowania uchwały regulacji zamieszczonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2003 r. 2003/4 w sprawie publicznego dostępu do informacji dotyczących środowiska i uchylająca dyrektywę Rady 90/313/EWG (Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7). W przepisie art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. sformułowane zostały z kolei cztery warunki dotyczące ograniczania konstytucyjnych praw i wolności, a to: przesłanka formalna (wyłączność ustawy), przesłanka materialna (katalog wartości uzasadniających ograniczenie), przesłanka proporcjonalności (konieczność ograniczenia w demokratycznym państwie prawnym) i wreszcie zakaz naruszenia istoty wolności i praw (vide: L. Garlicki, Przesłanki ograniczania konstytucyjnych praw i wolności , Państwo i Prawo 10/2001, s. 5 i nast.). Dwie z tych przesłanek (pierwsza i ostatnia) powtórzone zostały w art. 64 ust. 3 Konstytucji dotyczącym ograniczeń w wykonywaniu praw własności nie ulega jednak wątpliwości, że pozostałe przesłanki dotyczące zasady proporcjonalności oraz wartości uzasadniających ograniczenie prawa powinny być także brane pod uwagę przy ograniczaniu prawa własności. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała pozostaje w zgodzie ze wzorcem konstytucyjnym, który można wyprowadzić z obu tych przepisów. Kontrolowana uchwała została bowiem podjęta w oparciu o upoważnienie ustawowe zamieszczone w art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Ograniczenia prawa własności nieruchomości mieszczących się w obszarze ograniczonego użytkowania wprowadzone tą uchwałą nie naruszają istoty tego prawa. Ograniczenia te są dopuszczalne w demokratycznym państwie prawa bowiem służą ochronie środowiska i zdrowia ludzi. Wreszcie wbrew twierdzeniom skarżących nie naruszają zasady proporcjonalności. poprzez zaniechanie utworzenia podobszarów przewidujących różny stopień ingerencji w prawo własności. Pomijając argument użyty przez Sejmik Samorządowy, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują wyznaczania "podstref" w obszarze ograniczonego użytkowania, stwierdzić należy, że utworzony przedmiotową uchwałą obszar ograniczonego użytkowania został ustalony w oparciu o izolinie LAeqN = [...] dB określające dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej dla zabudowy chronionej akustycznie. Taki dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej dla zabudowy mieszkaniowej jedno i wielorodzinnej, zagrodowej, zamieszkania zbiorowego, terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, mieszkaniowo-usługowych oraz terenów w strefie śródmiejskiej miast powyżej 100 tys. mieszkańców przewidziany został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz. U. Nr 120, poz. 826). Zasady proporcjonalności nie narusza także określenie przedmiotowego obszaru ograniczonego użytkowania w oparciu o prognozy poziomu hałasu w 2010 r. Zauważyć należy, że gołosłowny jest zarzut dotyczący posłużenia się przez Sejmik nieprecyzyjną prognozą poziomu tego hałasu. Prognoza ta została bowiem oparta na dwóch obszernych opracowaniach autorstwa dwóch niezależnych zespołów, w tym na szczegółowej analizie wyników badań poziomu hałasu prowadzonych w 20 punktach pomiarowych zlokalizowanych na lotnisku i wokół lotniska oraz w najbliższym sąsiedztwie dwóch korytarzy powietrznych. Należy też dostrzec, że z uwagi na wprowadzenie ustawowego nakazu utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 135 ust. 4 Prawa ochrony środowiska) obszary ograniczonego użytkowania mogą być tworzone wyłącznie w oparciu o prognozy oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Dla Sądu nie są wreszcie zrozumiałe zarzuty skargi dotyczące korzystniejszej sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości, którzy w przypadku gdyby nie doszło do utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania mogliby dochodzić od B S.A. na zasadach ogólnych roszczeń odszkodowawczych związanych z hałasem emitowanym przez lądujące i startujące samoloty. Ustawodawca w art. 129 do art. 136 Prawa ochrony środowiska uregulował samodzielne podstawy odpowiedzialności odszkodowawczej związanej z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości oraz z utworzeniem obszaru ograniczonego użytkowania, opierając się na założeniu, że ryzyko szkód związanych z działalnością uciążliwą dla otoczenia powinien ponosić podmiot, który tę działalność podejmuje dla własnej korzyści. Przesłanką roszczenia odszkodowawczego przewidzianego w art. 129 ust. 2 Prawa ochrony środowiska – jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 2009 r., II CSK 546/08, [w:] LEX nr 503415 - nie jest zbycie nieruchomości, a odszkodowanie nie jest ograniczone do rzeczywistej straty, obowiązuje bowiem zasada pełnej odpowiedzialności odszkodowawczej za wprowadzenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (art. 361 § 2 k.c.). Z powyższych względów nie jest trafny także zarzut braku bezstronności Sejmiku Województwa [...] z uwagi na okoliczność, że Województwo [...] posiada [...] % akcji w B S.A. postawiony w związku z brakiem określenia w uchwale podstref ograniczonego użytkowania. W tym stanie rzeczy skoro w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie narusza prawa skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.