II SA/Gl 139/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Starosta [...] decyzją dnia [...] roku, numer: [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm. – dalej p.b.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla "A" S.A, z siedzibą w W. przy Al. [...], obejmujące budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci "A" S.A. Nr [...], na wieży kratowej wraz z przyłączem energetycznym i drogą wewnętrzną na działce o numerze ewidencyjnym [...] w B.. Od powyższej decyzji odwołali się Z. C., K. M., B. i J. P., B. D., J. G. oraz A. B., zaskarżając ją w całości. Skarżący wyrazili zdecydowany sprzeciw wobec budowy projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej ze względu na przewidywane szkodliwe oddziaływanie tej stacji na otoczenie oraz spadek wartości rynkowej ich nieruchomości. W wyniku rozpatrzenia złożonych odwołań Wojewoda Śląski wydał decyzję z dnia [...] r., znak [...], rozstrzygającą o uchyleniu kwestionowanej decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż planowane zamierzenie jest sprzeczne z treścią § 11 ust. 2 pkt 2.3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy Z. z dnia [...] r. w sprawie: zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z. dla obszaru sołectwa B. (Dz. Urz. Woj. Śl. z dnia [...] r., nr [...], poz. [...]; dalej m.p.z.p.), wprowadzającym na działce inwestycyjnej zakaz zabudowy z wyjątkiem urządzeń obsługi infrastruktury technicznej oraz obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną. Organ uznał, iż stacja bazowa telefonii komórkowej nie stanowi urządzenia obsługi infrastruktury technicznej, którego realizacja jest dozwolona na terenie działki inwestycyjnej w świetle zapisów § 11 ust. 2 pkt 2.3 miejscowego planu, lecz realizację urządzenia infrastruktury technicznej. Wobec poczynionych ustaleń organ rozstrzygnął w oparciu o regulację art. 138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Starosty [...] o pozwoleniu na budowę oraz o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w toku którego organ ten winien wezwać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z zapisami § 11 ust. 2 pkt 2.3 m.p.z.p. Skargę na ww. decyzję Wojewody Śląskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł Inwestor "A" S.A. Prawomocnym wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 56/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody. WSA wskazał, że stanowisko Wojewody Śląskiego w kwestii niezgodności planowanej stacji bazowej z zapisami § 11 ust. 2 pkt 2.3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowe, uchylił jednakże jego decyzję z powodu wadliwego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Wskazano, że w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdził, iż lokalizacja planowanej inwestycji na wskazanym terenie jest niegodna z zapisami miejscowego planu, organ ten nie miał podstawy do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ dostosowanie projektu budowlanego do postanowień planu wiązałoby się z odstąpieniem od realizacji stacji bazowej w tym miejscu. Dlatego też Wojewoda Śląski powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu odwołań Z. C., K. M., B. i J. P., A. B., B. D., J. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi "A" S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji. W uzasadnieniu podano m. in., że mając na uwadze wskazania zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 56/17, w świetle których w sytuacji stwierdzenia niezgodności lokalizacji planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu brak jest podstaw do rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy w oparciu o regulację art. 138 § 2 k.p.a., organ rozstrzygnął na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu ww. decyzji Starosty [...] oraz orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi "A" S.A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. Skargę na powyższą decyzję złożył K. K., który zarzucił naruszenie: 1. art. 7 i 77 k.p.a., poprzez niedokonanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę faktu, iż zgłoszone przedsięwzięcie stanowi inwestycję celu publicznego, a w konsekwencji niezastosowanie artykułu 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2062 ze zm.); 2. art. 107 §3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia w decyzji, dlaczego organ nie zastosował do przedmiotowej inwestycji celu publicznego artykułu 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych; 3. §11 ust. 1.1 i 2.3 m.p.z.p., poprzez niewłaściwą interpretację i uznanie, iż stanowią zakaz lokalizacji inwestycji celu publicznego tzw. stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy przywołane przepisy tych inwestycji nie dotyczą; 4. §4 ust. 10.8 m.p.z.p., poprzez niezastosowanie, podczas gdy przepis ten ustanawia pokrycie terenu siecią teletechniczną operatorów komórkowych. 5. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy pierwszy z nich stanowi, iż nie można w planach miejscowych ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nich rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a drugi z przepisów wprost stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń, a ponadto stanowi iż, przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie. Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że Wojewoda Śląski nie dokonał wszechstronnej oceny materiału dowodowego, błędnie zinterpretował zapisy planu oraz po raz kolejny nie odniósł się do faktu, iż inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego i jako taka podlega pod art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zakazy uniemożliwiające lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej są niedopuszczalne, chyba że istnieje konkretny przepis prawa, który taki zakaz umocowuje. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie orzekał poprzednio tut. Sąd wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 56/17. Jest to istotna okoliczność, bowiem wg art. 153 p.p.s.a. zarówno organy, jak i Sąd obecnie orzekający, związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym orzeczeniu sądu. Pojęcie oceny prawnej dotyczy szeroko pojętej wykładni prawa, która obejmuje różnego rodzaju egzegezy tekstów prawnych, reguły wynikania norm prawnych z innych norm prawnych, a także kwestie dotyczące subsumpcji oraz wyboru konsekwencji prawnej faktu uznanego za udowodniony. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne, i – wreszcie – jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracji publicznej mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jak również kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. (T. Woś, Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX- el., tezy 6 i 7). Przypomnieć zatem jedynie należy, że w przywołanym prawomocnym wyroku z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 56/17, tut. Sąd wskazał m. in., iż stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, a plan na tym terenie jako wyjątek dopuszcza lokalizację jedynie urządzeń służących do obsługi urządzeń infrastruktury technicznej. Zatem, jak twierdził WSA, planowana inwestycja jest sprzeczna § 11 ust. 2 pkt 2.3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. WSA wskazał także, iż organ odwoławczy, stwierdzając brak możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji na wskazanym terenie, wobec niezgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie miał podstaw do skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Dostosowanie projektu do postanowień planu wiązałoby się bowiem z odstąpieniem od realizacji stacji bazowej w tym konkretnym miejscu. "Dlatego Wojewoda powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej." Zaskarżone obecnie rozstrzygnięcie administracyjne było zatem jedynie konsekwencją wykonania prawomocnego wyroku sądowego i organ miał obowiązek uwzględnić wytyczne tam zawarte. Jeśli którakolwiek strona uważała, że rozstrzygnięcie z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 56/17, było wadliwe, miała możliwość złożenia skargi kasacyjnej. Obecnie nie ma możliwości, by dokonywać odmiennych ustaleń, jak chciałby skarżący, wbrew prawomocnemu orzeczeniu. Sąd w obecnym składzie nie ma możliwości prawnej, by ponownie oceniać i rozstrzygnąć zagadnienia poruszane w skardze, bowiem również jest związany ww. wyrokiem. Przepis art. 153 ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2014 r., I GSK 534/12). Związanie sądu administracyjnego oznacza, że nie może on w przyszłości, orzekając w tej samej sprawie, formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Oznacza to również, że skarżący nie może skutecznie oprzeć skargi na podstawach sprzecznych z tą oceną prawną. Sąd administracyjny bowiem w takich przypadkach jest zobowiązany skargę oddalić (T. Woś, Komentarz do art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX- el., tezy 14 – 16). Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 77, 80, 107 §3 k.p.a., §4 i 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 roku o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.