II SA/Gl 1391/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 10 września 2025 r. nr C.RUT.477.20.2025.ES w przedmiocie kary z tytułu odprowadzania wód opadowych i roztopowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. z dnia 12 czerwca 2025 r. nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. na rzecz strony skarżącej kwotę 6900 (sześć tysięcy dziewięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją nr [...] z dnia 12 czerwca 2025 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 3, art. 472aa ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.) wymierzył Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: Skarżący, GDDKiA), administracyjną karę pieniężną za okres IV kwartału 2024 roku w wysokości: 55.255 zł z tytułu odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast do wód rzeki [...] oraz potoków: [...] i [...] (dotyczy odcinka autostrady [...] od [...] - [...] oraz odcinka autostrady [...] od [...] - [...]), bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. W dniu 30 stycznia 2025 r. do organu wpłynęło oświadczenie Skarżącego w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej za okres IV kwartału 2024 r. W oświadczeniu podmiot podał ilość odprowadzanych do wód - wód opadowych lub roztopowych: 14734,25 m3, oraz że korzystanie z usługi wodnej odbywa się bez pozwolenia wodnoprawnego. Informacją Nr [...] z dnia 21 lutego 2025 r. organ ustalił opłatę zmienną w wysokości 11.051 zł, która została uiszczona w całości w dniu 12 marca 2025 r. W dniu 17 marca 2025 r. GDDKiA złożył wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Następnie w dniu 14 kwietnia 2025 r. organ wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. W toku postępowania ustalił, że do 30 czerwca 2024 r. Skarżący legitymował się ważnym pozwoleniem wodnoprawnym, regulującym kwestie odprowadzania do wód - wód opadowych lub roztopowych z odcinków autostrady [...] od [...] - [...] oraz od [...] - [...], udzielonym decyzją Marszałka Województwa [...] z dnia 1 lipca 2014 r. nr [...]. Pismem z dnie 22 kwietnia 2025 r. GDDKiA złożył wniosek o odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej oraz uzasadnił opóźnienie złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia, przedłużającym się bez winy GDDKiA, przeprowadzonym trzykrotnie postępowaniem wyłonienia wykonawcy operatu wodnoprawnego. Podkreślił, że nadal składa oświadczenia w celu ustalenia opłaty zmiennej, uiszcza naliczone opłaty, użytkowane urządzenia są na bieżąco monitorowane, a ich stan jest utrzymany w wymaganym przepisami standardzie, pomimo niezachowania ciągłości w posiadanych pozwoleniach, nie doszło do powstania szkody w środowisku. W odniesieniu do przesłanek art. 189f § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej: k.p.a.) organ ocenił, że w sprawie nie zachodzi przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, bowiem związana jest ona z ostatecznością decyzji wodnoprawnej. Nie wystąpiła również przesłanka znikomej wagi naruszenia prawa. Sam fakt korzystania z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczącym naruszeniem prawa. Organ stwierdził, że problemy związane z wykonaniem operatu wodnoprawnego tłumaczą powody braku odpowiedniej zgody wodnoprawnej, nie niwelują jednak odpowiedzialności podmiotu za korzystanie ze środowiska bez pozwolenia. Ryzyko wyboru wykonawcy usługi ciąży na zleceniodawcy. GDDKiA znany był wpływ wymogów stawianych przez Prawo zamówień publicznych na długość trwania procedury wyłaniania nowego wykonawcy usługi. Nie można więc przyjąć, że strona nie miała wpływu na powstałe naruszenie prawa. Jednocześnie organ jako oczywisty uznał brak możliwości zaprzestania przez podmiot korzystania z przedmiotowej usługi wodnej na czas braku pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego korzystających z dróg publicznych. Wyjaśnił, że GDDKiA spełnił przesłankę "ochrony ważnego interesu publicznego". Zaprzestanie odprowadzania wód opadowych z przedmiotowych odcinków autostrady [...] przyniosłoby negatywne skutki ekonomiczne i społeczne m.in. śliskie lub oblodzone nawierzchnie drogi krajowej, brak bezpieczeństwa na drodze. Ocenił, że GDDKiA dopuścił się naruszenia w nieznacznym stopniu, ponieważ już wcześniej korzystał z tej usługi wodnej i wyjaśnił, że dokonuje odprowadzania wód na warunkach ustalonych w poprzednim pozwoleniu wodnoprawnym, nie jest to jednak naruszenie znikome. Następnie ustalił, że na podmiot nie została nałożona prawomocną decyzją administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ. W sprawnie nie wystąpił też przypadek działania siły wyższej. W tych okolicznościach uznał, że nie mógł poprzestać na pouczeniu. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej organ ustalił na podstawie art. 472aa ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne, tj. w wysokości 500% opłaty zmiennej. W odwołaniu złożonym ustawowym terminie, Skarżący zarzucił niezastosowanie przez organ art. 189f § 2 i 3 k.p.a. w sytuacji, gdy upomnienie pozwoliłoby na spełnienie celów kary, oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie możliwości zastosowania ww. regulacji. Podkreślił, że pomimo wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego z dniem 30 czerwca 2024 r., GDDKiA realizował obowiązki wynikające z dotychczasowego pozwolenia, na okoliczność czego przedłożył stosowne protokoły oraz wskazał na zawartą w dniu 24 lipca 2019 r. umowę nr [...] dla zadania pn. "Całoroczne utrzymanie autostrady [...] na odcinku węzeł [...] granica woj. Śląskiego, od km [...] do km [...] ", obowiązującą do 11 października 2025 r., w ramach której wykonawca ma m.in. obowiązek oczyszczania i konserwacji rowów i cieków wodnych oraz obowiązek przedstawienia harmonogramu prac zgodnie z pozwoleniami wodnoprawnymi podlegającemu zatwierdzeniu GDDKiA. Wyjaśnił, że pierwsza umowa dla zadania "Wykonanie operatów wodnoprawnych na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych lub do ziemi z istniejących wylotów kanalizacji deszczowej dróg krajowych województwa [...] w 2023 r." została zawarta w dniu 28 kwietnia 2023 r. (nr [...]), na kilkanaście miesięcy przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego z dnia 1 lipca 2014 r. Po wielokrotnych wezwaniach do wykonania obowiązków umownych, w dniu 1 grudnia 2023 r. GDDKiA odstąpił od umowy z winy oferenta. Z uwagi na przełom roku budżetowego, następna umowa została zawarta w dniu 29 lutego 2024 r. nr [...]. Po wykonaniu części operatów wodnoprawnych, w związku z licznymi zastrzeżeniami zgłaszanymi przez GDDKiA do jakości sporządzonej dokumentacji, wykonawca w dniu 22 sierpnia 2024 r. wystąpił o rozwiązanie umowy. Dopiero oferent, z którym zawarto umowę w dniu 9 października 2024 r. nr [...], sporządził operaty wodnoprawne, które zostały złożone do wniosku dnia 17 marca 2025 r. w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Odwołującego się data wyboru pierwszego z wykonawców, do sporządzenia operatów wodnoprawnych, pozwalała przypuszczać, że terminowo zostanie wydana decyzja wodnoprawna. Zaznaczył, że jest podmiotem publicznym, realizuje zadania w zakresie infrastruktury drogowej w całości finansowane z publicznych środków. Nie może w pełni swobodnie dysponować budżetem, oraz w sposób dowolny zawierać umów na wykonywanie zadań. Poza monitorowaniem stanu odprowadzanych wód, zgłaszał ich ilość oraz uiszczał opłaty zmienne. W ocenie Odwołującego się organ nie powinien zrównać sytuacji GDDKiA do podmiotu, który nigdy nie uzyskał zgody na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, nie monitorował stanu urządzeń wodnych jak i składu odprowadzanych wód. Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. decyzją nr C.RUT.477.20.2025.ES z dnia 10 września 2025 r., na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 472aa ust. 1 pkt 2 i art. 472c ust. 3 ustawy Prawo wodne, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Po przywołaniu stanu sprawy oraz przepisów znajdujących w niej zastosowanie, organ odwoławczy zauważył, że GDDKiA jako podmiot publiczny, nie mógł swobodnie zawrzeć umowy na wykonanie operatu wodnoprawnego, działania zmierzające do pozyskania operatu musiały być realizowane w ramach procedur przetargowych, co mogło skutkować opóźnieniami lub problemami wykonawczymi. Trudności te nie zwalniają jednak GDDKiA z obowiązku posiadania zgody wodnoprawnej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na podjęte starania w celu wykonania przedmiotu umowy w terminie, zaznaczając, że Odwołujący się nie podjął próby udowodnienia dlaczego tak długo zwlekano z odstąpieniem od umowy oraz z jakiego powodu nie ponaglano Wykonawcę usługi, aby nie doszło do opóźnień. Dalej stwierdził, że GDDKiA nie dołożył należytej staranności w sprawie uzyskania nowego pozwolenia. Zauważył, że GDDKiA kontynuował działania określone w dotychczasowym pozwoleniu wodnoprawnym, co jak wskazał - świadczy o zachowaniu należytej staranności i odpowiedzialności, jednak obowiązki te na przestrzeni lat mogły ulec zmianie, nie zgodził się ze stanowiskiem Odwołującego się, że nie doszło do powstania szkody w środowisku. Podkreślił, że GDDKiA odprowadzał wody przez okres 92 dni, a ich ilość nie może być uznana za nieznaczną. Pomimo przeprowadzonej trzykrotnej procedury wyłonienia wykonawcy do sporządzenia operatów, wniosek złożono dopiero po 9 miesiącach od wygaśnięcia dotychczasowego pozwolenia. W dalszej kolejności ocenił, że zastosowanie procedury określonej w art. 189f § 2 i 3 k.p.a. jest fakultatywne, a w sprawie nie zachodzą przesłanki jej zastosowania. W kwestii art. 189f § 1 k.p.a. organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie nie ma podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdyż Odwołujący się nie usunął naruszania, ponieważ IV kwartał jest okresem zamkniętym, a waga naruszenia prawa jest znaczna. Nawet przyjęcie, że podmiot realizował obowiązki nałożone poprzednim pozwoleniem oraz trzykrotnie przeprowadzał procedury wyłaniania wykonawcy, nie niweluje odpowiedzialności za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Także złożenie wniosku w dniu 17 marca 2025 r. o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary. Organ odwoławczy zgodził się, że Odwołujący się nie mógł czasowo zaprzestać prowadzenia swojej działalności w oczekiwaniu na nowe pozwolenie wodnoprawne aby pozostawać w zgodności z prawem i nie działać bez pozwolenia wodnoprawnego ze względu na potrzebę ochrony ważnego interesu publicznego. Jednakże, jak ocenił, czas trwania naruszenia jest karygodny i nie wynika z niezależnych przesłanek, lecz z braku podjęcia skutecznych działań mogących ograniczyć lub zakończyć stan niezgodności z prawem. Mimo istnienia interesu publicznego, nie można zdaniem organu odwoławczego uznać, że naruszenie miało charakter incydentalny lub usprawiedliwiony. Decyzja została doręczona w dniu 15 września 2025 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący, reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, wnosząc w dniu 9 października 2025 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Względem decyzji sformułował zarzut naruszenia: 1) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że GDDKiA nie zaprzestał naruszania prawa, gdy w 2023 roku rozpoczął niezbędne procedury w celu wyłonienia wykonawcy do sporządzenia operatów oraz uzyskania przed 30 czerwca 2024 r. nowego pozwolenia wodnoprawnego, a w dniu 17 marca 2025 r. złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, 2) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że GDDKiA w IV kwartale 2024 r. nie zaprzestał naruszania prawa, w sytuacji, gdy zrealizował większość obowiązków nałożonych decyzją z dnia 1 lipca 2014 r., które Skarżący miał wykonać w 2024 roku w zakresie utrzymania rowów i odpływów, jak i przeglądu urządzeń oczyszczania wód opadowych, w okresie obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, 3) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stopień wagi naruszania w zaistniałym stanie faktycznym jest wyższy niż znikomy, w sytuacji, gdy obowiązki nałożone w decyzji z dnia 1 lipca 2014 r. zostały za rok 2024 - w zakresie utrzymania potoku [...] - zrealizowane w okresie ważności pozwolenia wodnoprawnego, a GDDKiA uiścił również opłatę zmienną za III kwartał i IV kwartał roku 2024, podobnie jak uiszcza nadal w 2025 roku (I i II kwartał 2025), 4) art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Skarżący nie zaprzestał naruszania prawa w sytuacji, gdy obowiązki nałożone w decyzji z dnia 1 lipca 2014 r. zostały zawarte w treści dokumentacji przetargowej do umowy nr [...] z dnia 24 lipca 2019 r. na świadczenie usługi pn. "Całoroczne utrzymanie autostrady [...]...", przez co obowiązki te realizowane są do czasu obowiązywania umowy tj. do października 2025 r., 5) art. 7, art. 77 § 1 i art. 50 § 1 k.p.a. poprzez niewezwanie Skarżącego do przedłożenia szczegółowej korespondencji w celu wykazania, że przed wypowiedzeniem umowy z dnia 28 kwietnia 2023 r. GDDKiA monitorował terminowość realizowanego zadania, jak i wzywał wielokrotnie Wykonawcę do dotrzymania terminu, 6) art. 7a § 1 w związku z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez przyjęcie, że w sprawie Skarżący nie zaprzestał naruszania prawa, a waga naruszenia jest wyższa niż znikoma, w sytuacji, gdy interpretacja stanu faktycznego i prawnego powinna być oceniana przez rzetelną realizację dotychczasowych obowiązków, uiszczania opłaty zmiennej, dokonywania bieżącego utrzymania rowów i skarp oraz monitorowania stanu urządzeń odprowadzających wody opadowe, a niezwłocznie po sporządzeniu niezbędnych operatów złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, a także dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi na okoliczność realizacji obowiązków wynikających z dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, składania informacji o wykonanych czynnościach, oświadczeń o ilości odprowadzanych wód, szczegółowego weryfikowania przez Skarżącego umowy z wykonawcą, podjęcia wszystkich działań w celu uzyskania operatów w 2023 r. W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącego ponowił argumentację przedstawioną na etapie złożonego odwołania, opierając się dodatkowo o przedłożone do skargi dokumenty. Ponadto wskazał, że zdaniem Skarżącego organy zmarginalizowały znaczenie okoliczności, które skutkowały niezłożeniem przez GDDKIA w terminie wniosku o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, podobnie za nieistotne uznał wykonanie części obowiązków wynikających z wygasłego pozwolenia. Odnosząc się do stanowiska organu co do niedochowania przez Skarżącego należytej staranności, szczegółowo przedstawił przebieg postępowania, zwracając m.in. uwagę, że umowa z dnia 28 kwietnia 2023 r. obejmowała sporządzenie 8 operatów wodnoprawnych, przekazane w pierwszej turze operaty zawierały szereg braków, Skarżący wyznaczył Radę Techniczną licząc na usprawnienie realizacji zadania, jednak w tym okresie nie miał podstaw do odstąpienia od umowy, o nieprzeprowadzeniu wizji w terenie w czerwcu 2024 r. został poinformowany dopiero w piśmie z dnia 20 września 2024 r. Na poparcie opisanych okoliczności powołał wnioskowane dowody. Zaznaczył też, że na wybór oferty przez podmioty publicznie ma głównie wpływ cena, zaś Skarżący poza przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych jest związany regulacjami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Sporna umowa z 2023 roku na usługę była wyłącznie jedną z 185 umów jakie zawarto w tamtym roku kalendarzowym. Zauważył też, że skład oprowadzanych wód opadowych nie uległ zmianie pomiędzy 2014 a 2025 rokiem. Droga nadal jest użytkowana wyłącznie przez pojazdy mechaniczne, które mimo rozwoju technologii generują te same zanieczyszczenia, nie zmieniły się także wymagania co do konieczności utrzymania rowów i monitorowania odprowadzania wód. Zdaniem strony skarżącej w tych okolicznościach nie można uznać, że doszło do naruszenia prawa w stopniu wyższym niż znikomy. Skarżący zaprzestał też naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenia podnosząc aktualność stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, i odnosząc się do zarzutów skargi. Dodał, że przedłożone do skargi dokumentny nie mają wpływu na ustalenie stanu faktycznego, powinny zostać przedłożone na etapie postępowania odwoławczego. W dniu 30 grudnia 2025 r. do akt wpłynęło pismo Skarżącego z dnia 23 grudnia 2025 r. informujące o wydaniu decyzji z dnia 3 listopada 2025 r. w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego. W piśmie pełnomocnik zwrócił uwagę, że w pozwoleniu nie nałożono na GDDKiA żadnego nowego obowiązku związanego z zapewnieniem dbałości o odprowadzanie wód opadowych i roztopowych pochodzących z opisanego na wstępie odcinka autostrady [...], w porównaniu z dotychczasowym pozwoleniem wodnoprawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Przedmiotem oceny Sądu uczyniona została decyzja w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w związku z korzystaniem z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Podstawę materialnoprawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne. Zgodnie z jej art. 472aa ust. 1 pkt 2, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Stosownie do art. 472aa ust. 2 administracyjna kara pieniężna wymierzana jest w drodze decyzji. Przepis art. 389 ustawy Prawo wodne wskazuje przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, w szczególności są to usługi wodne (art. 389 pkt 1). Z kolei art. 268 tej ustawy określa te usługi wodne, za które pobiera się opłaty. Należy do nich m.in. odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a). Nie ulega zatem wątpliwości, że odprowadzanie do wód - wód opadowych i roztopowych stanowi usługę wodną, na którą wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Działanie polegające na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną, do których należy uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego poprzedzonego przedstawieniem operatu wodnoprawnego. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że w okresie, którego dotyczy zaskarżona decyzja, a mianowicie IV kwartału 2024 roku Skarżący odprowadzał wody opadowe lub roztopowe do wód rzeki [...] oraz potoków: [...] i [...], bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, w ilości 14734,25 m3. W powyższym zakresie Skarżący przedłożył oświadczenie podmiotu obowiązanego do ponoszenia opłat za usługi wodne w celu ustalenia opłaty zmiennej za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych w granicach administracyjnych miast (akta administracyjne sprawy). Oświadczenie wpłynęło do organu w dniu 30 stycznia 2025 r. i zawierało informację, że odprowadzanie do wód przebiegało bez pozwolenia wodnoprawnego. Korzystanie z usługi wodnej następowało zatem bez pozwolenia wodnoprawnego. Uprzednio - takie pozwolenie Skarżący posiadał, lecz termin tego pozwolenia został określony do dnia 30 czerwca 2024 r. (decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia 1 lipca 2014 r. nr [...]). Wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na opisaną wyżej usługę wodną, nie był przez Skarżącego kwestionowany na żadnym etapie postępowania. Warto odnotować, że w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zaznaczał m.in., że trudności w realizacji zamówienia publicznego na wykonanie operatu wodnoprawnego "nie zwalniają GDDKiA z obowiązku posiadania zgody wodnoprawnej w zakresie korzystania z usług wodnych" (str. 9 uzasadnienia), także przyjęcie, że podmiot realizował obowiązki nałożone poprzednim pozwoleniem wodnoprawnym "nie niweluje odpowiedzialności podmiotu za korzystanie z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego" (str. 14 uzasadnienia). Skarżący nie zmierzał jednak do wykazania braku obowiązku posiadania pozwolenia wodnoprawnego. Podnoszona argumentacja powinna być oceniana z perspektywy przesłanek art. 189f § 1 k.p.a. Podobnie prawidłowość ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej nie budziła wątpliwości. Stosownie bowiem do art. 472aa ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne, w przypadku odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - podstawę ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej stanowi 500% opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Zgodnie z Informacją Nr [...] z dnia 21 lutego 2025 r. organ w oparciu o przedłożone przez Skarżącego oświadczenie, ustalił opłatę zmienną w wysokości 11.051 zł za odprowadzanie do wód - wód opadowych lub roztopowych. Z akt nie wynika aby wydana Informacja została zakwestionowana w trybie reklamacji. Wobec powyższego, 500% opłaty zmiennej za ww. okres korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wynosi 55.255 zł. Przedmiotem odwołania a następnie skargi nie były ustalenia w zakresie wyżej wskazanych danych przyjętych przez organy do obliczenia administracyjnej kary pieniężnej. Przechodząc dalej, zgodnie z art. 472c pkt 3 ustawy Prawo wodne, w zakresie nieuregulowanym w ustawie Prawo wodne do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa m.in. w art. 472aa ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast jak stanowi art. 189a § 2 tego Kodeksu, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych: przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej (pkt 3), terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (pkt 4), odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej (pkt 5), udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (pkt 6) - przepisów działu IVa w tym zakresie nie stosuje się. W zakresie przesłanek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i ustalenia jej wysokości, mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo wodne, które w odniesieniu do odprowadzania do wód - wód opadowych ściśle wskazują zarówno przyczyny nałożenia kary jak i jej wysokość (art. 472aa ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo wodne). Ustawa Prawo wodne nie reguluje natomiast zasad odstąpienie od nałożenia kary administracyjnej. Zastosowanie znajduje zatem art. 189f k.p.a. Stosownie do treści § 1 tego przepisu organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa (pkt 1) lub za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2). Przesłanka określona w pkt 2 przywołanego przepisu nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, do jej zastosowania konieczne jest spełnienie przesłanki tożsamości (identyczności) zachowania będącego przedmiotem odrębnych postępowań. W sprawie do rozważenia pozostawała jedynie podstawa odstąpienia od nałożenia kary wynikająca z art. 189f § 1 pkt 1, tj. znikomość naruszenia prawa i zaprzestanie naruszeń. Zarzuty skargi sprowadzają się także w istocie do tego, że zdaniem strony skarżącej organ winien zastosować w sprawie art. 189f § 1 k.p.a., czego nie uczynił i nie odstąpił na tej podstawie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Organy administracji dokonały analizy możliwości zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, przedstawionej w części historycznej niniejszego uzasadnienia, a wyniki tych rozważań doprowadziły organy do stwierdzenia, że brak było podstaw na gruncie rozpoznawanej sprawy do zastosowania tej instytucji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, gdyż Skarżący nie usunął naruszania, a waga naruszenia prawa jest znaczna (str. 13 uzasadnienia). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że stanowisko to jest co najmniej przedwczesne. Przed upływem ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia 1 lipca 2014 r., tj. przed 30 czerwca 2024 r., podmiot zobligowany był wystąpić z wnioskiem o jego przedłużenie lub o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, bądź zaprzestać korzystania z przedmiotowej usługi wodnej. Wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego został złożony w dniu 17 marca 2025 r. Niewątpliwie doszło zatem do naruszenia, w postaci odprowadzania wód bez pozwolenia wodnoprawnego po upływie ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, jednakże, budzi pewne zastrzeżenia dokonana analiza przesłanek z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. I tak kolejno, Sąd dostrzegł, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pojawiło się stwierdzenie wyraźnie wskazujące, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, oczekiwał wyjaśnienia przez Skarżącego dalszych okoliczności mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Mianowicie, jak czytamy, organ odwoławczy "zwrócił uwagę na podjęte starania przez Odwołującego się w celu wykonania przedmiotu umowy w terminie", "jednak w ocenie organu odwoławczego Odwołujący się nie podjął próby udowodnienia dlaczego tak długo zwlekano z odstąpieniem od ww. umowy, z jakiego powodu nie ponaglano Wykonawcę usługi, aby nie doszło opóźnień w realizacji umowy, pomimo otrzymywania pierwszych sygnałów o możliwości niedotrzymania terminu. W treści odwołania jedynie opisuje, że w związku z ignorowaniem przez wykonawcę terminów wykonania GDDKiA wielokrotnie wzywał do wykonania obowiązków umownych, lecz nie dołączono żadnego z tych pism jako dowód" (str. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji). Nie można zapominać, że niniejsze postępowanie jest prowadzone z urzędu, i to na organach spoczywa obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy. W tej sytuacji, skoro organ ocenił jako istotną dla rozstrzygnięcia daną okoliczność, powinien zmierzać do jej wyjaśnienia, względnie wezwać stronę do przedłożenia stosownych dowodów. Zauważyć przy tym należy, że do odwołania Skarżący przedłożył kilkanaście dokumentów, w tym część z nich odnosi się do procedury wyłaniania wykonawcy operatu wodnoprawnego, zawartych umów z wykonawcami oraz rozwiązania tych umów, tj. umowa nr [...], pismo z dnia 1 grudnia 2023 r., umowa z dnia 29 lutego 2024 r. nr [...], pismo z dnia 22 sierpnia 2024 r., umowa nr [...] z dnia 9 października 2024 r. (załączniki 9-13 odwołania), zmierzał tym niewątpliwie do szczegółowego przedstawienia przebiegu postępowania w sprawie wyłonienia wykonawcy operatu wodnoprawnego i wyjaśnienia przyczyn opóźnienia złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Nietrafne jest zatem stwierdzenie jakoby Skarżący "nie podjął próby udowodnienia" tych okoliczności. Ocena organu odwoławczego "że Odwołujący się nie dołożył należytej staranności w sprawie uzyskania nowego pozwolenia ww. zakresie z uwagi na przedłużające w czasie procedury wyłonienia wykonawcy" (str. 10 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), została zatem dokonana pomimo niewyjaśnienia okoliczności, które organ uznał za istotne dla tej oceny, w tym z pominięciem ewentualnych dowodów, którymi mógł dysponować Skarżący. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, GDDKiA "nie podjął wszystkich możliwych działań pozwalających na uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, w okresie obowiązywania poprzedniego, tak aby z chwilą, gdy wygaśnie pozwolenie udzielone decyzją z 1 lipca 2014 roku, posiadać już nowe na kolejny okres" (str. 12 uzasadnienia zaskarżonej decyzji), a w dalszej części stwierdza, że czas trwania naruszenia wynika "z braku podjęcia skutecznych działań formalnych, które mogłyby ograniczyć lub zakończyć stan niezgodności z prawem" (str. 15 uzasadnienia). Nie wskazuje jednak jakie, zdaniem organu, działania powinien podjąć Skarżący i jaki okres poprzedzający upływ ważności dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego byłby w ocenie organu odpowiedni, skoro, jak wynika z wyjaśnień GDDKiA już w 2022 roku przewidziano w budżecie środki na wykonanie operatów wodnoprawnych, a w kwietniu 2023 roku, zatem kilkanaście miesięcy przed upływem ważności poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego, rozpoczęto procedurę wyłonienia wykonawcy. Nie wskazuje też jakie "skuteczne działania" mógł podjąć Skarżący, skoro jednocześnie jak zauważa, musiał działać zgodnie z określoną procedurą zamówień publicznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaznaczono też, że "nie stanowi wystarczającej podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary fakt złożenia wniosku o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego przez Odwołującego się w dniu 17 marca 2025 r. (str. 15 uzasadnienia). Tymczasem ocenie powinien podlegać nie tyle sam fakt naruszenia, bo tylko stwierdzenie naruszenia pozwala na rozważenie zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, lecz przyczyny tego opóźnienia, zachowanie się podmiotu w tym okresie, jak również czas zabezpieczony na uzyskanie stosownego zezwolenia przed wygaśnięciem pozwolenia dotychczas obowiązującego, w zestawieniu z okolicznościami, które przyczyniły się do sytuacji, w której pomimo podjętych działań, podmiot w pewnym okresie korzysta z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Istotne pozostaje również zwrócenie uwagi, czy tego rodzaju sytuacje zdarzały się w przeszłości. Kwestii tej organy nie poddały analizie. Inaczej powinien być rozpatrywany, powoływany przez organ, "brak należytej staranności" w sytuacji powtarzania się tego rodzaju opóźnień, inaczej natomiast gdy mowa o jednorazowej sytuacji. Organ winien zatem także uwzględnić, czy naruszenie miało charakter incydentalny, oraz rzeczywisty czas jaki upłynął pomiędzy uzyskaniem operatu wodnoprawnego a złożeniem wniosku o wydanie stosownego pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem Sądu, nie można uznać, że Skarżący nie zaprzestał naruszenia prawa, skoro podjał czynności zmierzające do uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego na kilkanaście miesięcy przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia, a jeszcze przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, złożył wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Sąd wyraźnie zaznacza, że nie wskazuje rozstrzygnięcia. W sprawie pozostały do ustalenia okoliczności istotne dla rozpoznania sprawy, a Sąd nie może zastępować organów w ustaleniu tych zagadnień przed ich dalszą oceną. Analiza uzupełniająca omawianych przesłanek nie może natomiast następować dopiero w odpowiedzi na skargę. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna doprowadziła do wniosku, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ obowiązany będzie do ponownej analizy przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego, i w zależności od tych ustaleń wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jednocześnie organ winien mieć na względzie, że instytucja przewidziana w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. musi być stosowana ze szczególną rozwagą. Jeśli bowiem ustawodawca nałożył określony obowiązek, to podmiot jest zobowiązany ten obowiązek wykonać. Kara administracyjna jest naturalną reakcją na jego niewypełnienie. Analiza ww. przesłanek wymaga zatem wyczerpującego uzasadnienia. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. Na podstawie art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. Sąd przyznał od organu na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 6900 zł (pkt 2 sentencji wyroku), na który składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 1500 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 5400 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 6 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 z późn. zm.). Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.