II SA/Gl 1392/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi l. M., O. Z., K. M. i A. S. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej: ŚWINB) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej: PINB) z dnia [...] r., nr [...] orzekające o wstrzymaniu robót budowlanych, polegających na rozbiórce pawilonu handlowego nr [...] zlokalizowanego na placu handlowym przy ul. [...] w T., na parceli na 1, a także dokonanie niezbędnych zabezpieczeń, poprzez zamknięcie pawilonu nr [...] przed dostępem osób postronnych, zamocowanie luźnych elementów metalowych pozostałych po rozbiórce attyki (osłony zadaszenia wejścia od frontu) oraz usunięcie z terenu wokół obiektu materiałów porozbiórkowych. Kontrolowane przez Sąd postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. J. Z., działając w imieniu współwłaścicieli placu handlowego położonego przy ul. [...] w T. (działka 1) – E. G., A. S., L. M., K. M., A. S. i O. Z. 19 marca 2019 r. wniósł do PINB o przeprowadzenie kontroli, poprzez dokonanie wizji lokalnej w pawilonach handlowych nr [...], [...], [...], [...], [...], celem stwierdzenia nieprawidłowości w dokumentacji załączonej do zgłoszenia rozbiórki ww. pawilonów. Ponadto wniesiono o wstrzymanie robót rozbiórkowych wykonywanych w pawilonach [...], [...], [...], [...] z uwagi na naruszenie integralności zespołu pawilonów oraz naruszenie interesów osób trzecich. Organ I instancji ustalił, że parcela 1 przy ul. [...] w T. jest współwłasnością osób: J. G., L. M., A. S., A. S., O. Z., K. Z., E. G., K. M., L. M., S. M. W dniu [...] została zawarta pomiędzy tymi osobami umowa podziału nieruchomości do korzystania, zgodnie z którą S. M., J. G. L. M., K. Z. przysługiwać będzie prawo do wyłącznego korzystania z części nieruchomości oznaczone jako "część A nieruchomości", natomiast K. M., L. M., E. G., A. S., A. S., O. Z. przysługiwać będzie prawo do korzystania z pozostałej części nieruchomości, oznaczonej jako "część B nieruchomości". Teren przedmiotowej działki obejmuje plac targowy z pawilonami handlowymi zgrupowanymi w trzech ciągach: wzdłuż ulicy [...], wzdłuż budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] oraz wzdłuż tzw. "[...]". Powstały one w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] r. (znak: [...]) o pozwoleniu na budowę "zespołu tymczasowych pawilonów handlowych na terenie placu handlowego położonego w T. przy ul. [...] na parceli 1" i decyzję nr [...] z dnia [...] r. (znak; [...]) zatwierdzającą projekt zamienny dla niniejszej inwestycji. Inwestorami byli: J. G., A. Z., S. M., K. M., M. G., L. M., A. S. i A. S. Inwestorzy uzyskali decyzję organu z dnia [...] r. o pozwoleniu na użytkowanie tymczasowych pawilonów handlowych na okres do dnia 25 czerwca 2032 roku. J. G., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą F.H.U. "A", dokonała zgłoszenia rozbiórki pawilonu nr [...] przy ul [...] do Prezydenta Miasta T. (zarejestrowane pod nr [...] z dnia [...] r.). W dniu [...]r. organ wydał zaświadczenie o niewniesieniu sprzeciwu w przedmiocie zgłoszenia rozbiórki niniejszego pawilonu handlowego (znak; [...]). Przedstawiciele PINB w T. przeprowadzili w dniu [...] r. czynności kontrolne na terenie targowiska przy ul. [...] w T.. Stwierdzono, że w pawilonach nr [...], [...], [...] i [...] zostały rozpoczęte i częściowo wykonane prace rozbiórkowe, polegające na demontażu attyki, wewnątrz usunięto część ścianek działowych, maskownice osłaniające instalacje i elementy konstrukcyjne, częściowo zlikwidowano instalacje sanitariatów. Instalacje elektryczne zostały odcięte i częściowo odłączone. Roboty rozbiórkowe były wykonywane w marcu 2019 roku i zostały przerwane. Odnośnie rozbiórki pawilonów nr [...] i [...] była inwestorem była J. G., natomiast w przypadku rozbiórki pawilonów nr [...] i [...] był nim L. G. Przedmiotowe pawilony nie zostały rozebrane w całości ( nie rozebrano konstrukcji). Współwłaściciele części B nieruchomości stoją na stanowisku, iż pawilon nr [...] jest ich własnością. W oparciu o § 4 ust. 6 umowy najmu z dnia [...] r., w dniu [...] r. złożyli oświadczenie o rozwiązaniu umowy wraz z zawiadomieniem o cesji praw z niej wynikających. W tym samym dniu zawarli umowę sprzedaży pawilonu nr [...]. Ponadto wnieśli do Sądu Rejonowego w T. pozew przeciwko J. G. o wydanie pawilonów nr [...] i [...]. Dotychczas nie zapadło w tej sprawie żadne rozstrzygnięcie.  J. G. uważa, że pawilony nr [...] i [...] są w dalszym ciągu jej własnością, gdyż nie posiadała wobec wynajmujących zadłużenia w płatności czynszu za okres powyżej 6 miesięcy. Ponadto nie była zapoznana z treścią oświadczenia jw. z dnia [...] r. Własność pawilonów nr [...] i [...], jej zdaniem, wynika z umowy najmu z dnia [...] r. (§ 2 ust. 6) oraz z umowy o generalne wykonawstwo inwestycji z dnia [...] r. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] w T., działając na podstawie 50 ust. 1 pkt. 2 pr. bud., nakazał wstrzymanie robót budowlanych, polegających na rozbiórce pawilonu handlowego nr [...], nakładając na inwestora obowiązek dokonania stosownych zabezpieczeń. Jak wynika z uzasadnienia, postanowienie zostało wydane ze względu istniejący spór w kwestii własności pawilonu nr [...], którego organ nadzoru budowlanego nie może rozstrzygnąć i związaną z tym na obawą co do bezpieczeństwa mienia. Organ II instancji, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchylił ww. postanowienie PINB w T.. W szczegółowym uzasadnieniu wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie nie zachodziły podstawy (przesłanki) zastosowania art. 50 ust. 1 pkt. 2 pr. bud., bowiem wskazane przez organ I instancji zagrożenie dla "bezpieczeństwo mienia" nie może odnosić się do obiektu podlegającego rozbiórce. Powinno dotyczyć innego "mienia", a więc innych obiektów czy nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie budynku w którym są wykonywane roboty budowlane. Skargę na postanowienie ŚWINB z dnia [...] r., uchylające postanowienie PINB z dnia [...] r. wnieśli K. M., A. S., L. M. i O. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. W skardze, zarzucono organowi II instancji: 1/ naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a, art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wybiórczy, nieobiektywny, fragmentaryczny, i w konsekwencji nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób wszechstronny, dokładny i zgodny z prawdą, poprzez uznanie iż organ I instancji tj PINB w T. nakazując p. J. G. wstrzymanie robót oraz dokonanie niezbędnych zabezpieczeń uznał, iż ma ona podłoże jedynie w wątpliwościach organu w zakresie własności pawilonu nr [...]; 2/ art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 tej ustawy oraz § 240 i § 244 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowanych poprzez błędne przyjęcie, iż postanowienie o nr [...] z dnia [...] r. zmierza jedynie do ochrony niejednoznacznego stanu prawnego własności pawilonu nr [...] znajdującego się na nieruchomości - placu handlowym w T. na działce 1 przy ul. [...] , podczas gdy z prawidłowej interpretacji treści uzasadnienia postanowienia nr [...] z dnia [...] r. wynika, iż w stosunku do obiektu tj. pawilonu nr [...] istnieje również obawa, co do bezpieczeństwa mienia w szczególności, iż stwierdzono że prace rozbiórkowe prowadzone są w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżących wywodzi, że wobec trwającego konfliktu i sporu cywilnego w stosunku do mienia objęte postanowieniem PINB w T., organ I instancji zasadnie postanowił zabezpieczyć i wstrzymać dalsze prowadzenie prac mając na względzie ochronę prawa własności, gdyż kluczowym dla sprawy jest stwierdzenie, czyją własność stanowi sporny pawilon. Ponadto, jak ustalił PINB w T. prace rozbiórkowe prowadzone są w sposób zagrażający życiu i zdrowiu oraz bezpieczeństwu osób i mienia. Tym samym wobec treści art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru był zobowiązany wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, bądź zagrożenie środowiska, jako przyczynę postanowienia zgodnie z treścią art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazano istnienie realnej obawy, co do bezpieczeństwa mienia. Według pełnomocnika skarżących J. Z., prace rozbiórkowe były prowadzone niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy, w szczególności z art. 230 tego aktu. Jak z niego wynika, powinny prowadzone poprzez prawidłowe ich ogrodzenie i oznakowanie tablicami, a przed rozpoczęciem robót należało zdemontować istniejące przyłącza elektryczne, gazowe wodne i kanalizacyjne. W toku kontroli prowadzonej przez organ I instancji ujawniono, iż czynności te zostały przeprowadzone nieprawidłowo lub ich zaniechano. J. Z. wskazywał również i ujawnił, że prace prowadzone są również w sposób zmierzający do naruszenia ar. 244 ww. rozporządzenia poprzez próby wykonywania prac rozbiórkowych w sposób sprzeczny z wiedzą ich dotyczącą . W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe ustalenia, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie art. 50 p.p.s.a., który znajduje zastosowanie w sytuacjach samowoli budowlanych, innych niż wybudowanie obiektu lub jego części bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia. Jest to tryb służący rozstrzyganiu spraw, w których Inwestor dokonał określonych czynności związanych z rozpoczęciem budowy, ale realizuje je niezgodnie z przepisami bądź udzielonym pozwoleniem. W niniejszej sprawie J. G. (dalej: Inwestor) dokonała prawidłowego zgłoszenia zamiaru rozbiórki spornego obiektu budowlanego we właściwym organie administracji (pismo z dnia 3 stycznia 2019 r., k. 9 akt administracyjnych organu I instancji). Pismem z dnia [...] r., organ I instancji zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia robót rozbiórkowych. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji nakazał Inwestorowi wstrzymanie przedmiotowych robót budowlanych, powołując się na treść art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: pr. bud.). Zgodnie z tym przepisem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 pr. bud. jest dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 pr. bud. wykonane roboty są zgodne z prawem. Ratio legis art. 51 P.b. polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ I instancji wskazał, że argumentem uzasadniającym wstrzymanie prowadzonej rozbiórki, jest obawa co do bezpieczeństwa mienia, związanego ze sporem w przedmiocie prawa własności obiektu. W związku z okolicznością, że istnieje spór cywilnoprawny co do własności obiektu budowlanego, organ uznał że kluczowym będzie najpierw ustalenie czyją własność stanowi pawilon handlowy. Z takim rozumieniem pojęcia "zagrożenia bezpieczeństwa mienia" nie zgodził się organ II instancji. W jego ocenie, zagrożenie o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud., nie może dotyczyć obiektu będącego przedmiotem robót budowlanych. Sąd podziela stanowisko organu II instancji co do braku podstaw do zastosowania w tym przypadku art. 51 ust. 1 pkt. 2 pr. bud. w części, w jakiej przepis ten odnosi się do możliwości wstrzymania robót budowlanych (rozbiórkowych) ze względu na zagrożenie bezpieczeństwa mienia. W piśmiennictwie podkreśla się, że zagrożenia takie może stwarzać np. nieprawidłowo wykonana na terenie budowy instalacja elektryczna, głębokie wykopy niezabezpieczone przed dostępem do nich osób postronnych, wykonywanie prac na wysokości bez właściwych zabezpieczeń, nieogrodzony teren budowy (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, wyd. 2, str. 657). Nie budzi wątpliwości, zdaniem Sądu, że stan faktyczny sprawy w żaden sposób nie uzasadnia twierdzenia o wystąpieniu tego rodzaju zagrożeń. Nie stwierdzono bowiem w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych, aby prowadzenie robót rozbiórkowych stwarzało, bądź też potencjalnie mogło stwarzać jakiekolwiek zagrożenia dla jakiegokolwiek mienia. Z całą pewnością takim zagrożeniem nie jest spór w przedmiocie prawa własności pawilonu nr [...]. Zagrożenie dla mienia, jak wynika z hipotezy przepisu zawartego w art. 50 ust. 1 pr. bud. powinno powodować, i to bezpośrednio, "prowadzenie robót budowlanych", a nie jakieś inne okoliczności, jak np. ta, na którą powołuje się organ I instancji. Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.