II SA/Gl 14/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Bogucka Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Protokolant st. sek. sąd. Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2005 r. sprawy ze skargi K. K., A. K., A. K., K. K. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę W wyniku pisma L. P., informującego o rozpoczęciu prac budowlanych na sąsiedniej posesji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie w sprawie prowadzonych robót budowlanych przy rozbudowie parkingu na działce J. K. położonej w P. przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu stwierdził, że wprawdzie na działce będącej własnością J. i K. K. prowadzone są prace przy utwardzeniu placu, wybrano ziemię, nawieziono gruz i kamień na przebudowę, to jednak prace te nie podlegają reżimowi art. 3 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Na ich wykonanie nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie robót. Dlatego z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania umorzono postępowanie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku złożonego odwołania, Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] uchylił sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ponownie umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe, powołując w podstawie tej decyzji art. 104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu wyjaśnił, że prowadzone prace miały na celu "poprawę istniejącego miejsca parkingowego" dla własnych samochodów, zatem nie mogą w tym przypadku być zastosowane przepisy rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Wyjaśnił, że ewentualne naruszenia własności mogą być rozstrzygnięte przed sądami powszechnymi. Dlatego też uznając ponownie postępowanie jako bezprzedmiotowe, orzekł jak w sentencji. Od tej decyzji odwołanie złożył L. P. Wyjaśnił, że według opinii Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzone roboty przy budowie placu manewrowo-parkingowego są robotami budowlanymi i nie są zwolnione od uzyskania pozwolenia na budowę. Jednym z warunków uzyskania takiego pozwolenia jest wcześniejsze uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Planowane przedsięwzięcie, w jego odczuciu, działa szkodliwie na środowisko, gdyż obsługa samochodów ciężarowych odbywa się w środku zwartej zabudowy jednorodzinnej, a szczególnie on odczuwa uciążliwość sąsiedztwa placu postojowo-manewrowego. Dodał, że Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął wskazania organu drugiej instancji rozpatrując ponownie sprawę. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzją z dnia [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania występuje wówczas, gdy organ stwierdza brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a taka sytuacja nie ma miejsca w rozpatrywanej sprawie. Organ pierwszej instancji ograniczył swoje postępowanie jedynie do sfery oddziaływania na środowisko w świetle rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa, zupełnie pomijając przepisy ustawy – Prawo budowlane. Nie ustalił wobec tego, czy kwestionowana budowa placu postojowo-manewrowego realizowana była na podstawie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia czy też jest to samowola budowlana. Nie wyjaśniono, czy przedsięwzięcie to nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też uważając, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, postanowił jak powyżej. Nową decyzją z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. nakazał K. K. oraz spadkobiercom po zmarłym J. K., rozbiórkę i doprowadzenie do stanu poprzedniego terenu poprzez usunięcie wykonanej warstwy utwardzonej placu manewrowo-parkingowego na parceli położonej w P. przy ulicy [...], ustalając termin wykonania tych prac na 3 miesiące. W podstawie prawnej tej decyzji przywołany został art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uwzględniając wskazania organu drugiej instancji, w trakcie ponownego postępowania wyjaśniono, iż przedmiotowy teren leży w strefie intensywnej zabudowy mieszkaniowo-usługowej, bez jednoznacznego określenia rodzaju tych usług. Jednocześnie stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi możliwość szczególnego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi, ale budowa placu manewrowo-parkingowego nastąpiła niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Podkreślił, że wykonane prace nie wymagają wprawdzie pozwolenia na budowę, ale niezbędne jest zgłoszenie ich właściwemu organowi. Wobec braku takiego zgłoszenia należało uznać, że wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Dlatego też zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazano rozbiórkę obiektu. W odwołaniu od tej decyzji K. K., A. K., A. K. i K. K. zarzucając decyzji rażące naruszenie prawa wnieśli o jej uchylenie i umorzenie postępowania, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili, że prowadzone postępowanie narusza przepisy art. 29 i art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wskazali, ze organ rozpatrujący sprawę zakwalifikował przeprowadzone prace jako roboty z art. 29 ust. 1 pkt 5a, podczas gdy, w ich ocenie, w żadnym przypadku nie może być mowy o tymczasowym obiekcie budowlanym. O robotach budowlanych stanowi natomiast art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i niedopuszczalne jest objęcie tych robót zakresem art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy. Skoro więc organ wyższej instancji w swojej decyzji z dnia [...] uznał przeprowadzone prace za roboty budowlane, to organ niższej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest tą opinią związany i nie może w podstawie prawnej swojej decyzji powoływać przepisu dotyczącego budowy. Analizując zapis art. 30 Prawa budowlanego, stwierdzili, że utwardzenie placu nie stanowi żadnego wymienionego w nim przypadku, a zatem w ich przekonaniu nie podlegało zgłoszeniu. Zakwestionowali także pogląd organu pierwszej instancji, który uznał plac za obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania, dodając jednocześnie, że w przepisach enumeratywnie zostały wymienione przypadki wymagające pozwolenia na budowę i zgłoszenia, wśród których nie ma utwardzenia placu parkingowego. Dodatkowo zarzucili, że postępowanie organu pierwszej instancji nie zostało uzasadnione, a zatem naruszony został zapis art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane uchylił zaskarżoną decyzję w całości i merytorycznie rozpatrując sprawę nakazał współwłaścicielce K. K. oraz A. i A. K. i K. K. spadkobiercom po zmarłym J. K., rozbiórkę utwardzonego placu manewrowo-parkingowego dla ciężkich pojazdów samochodów, zlokalizowanego na działce położonej w P. przy ulicy [...] o nr ewidencyjnym [...]. W uzasadnieniu wyjaśnił, że uznając zarzuty odwołujących się uchylił zaskarżoną decyzję w całości. orzekając zaś merytorycznie w sprawie nakazał rozbiórkę, po stwierdzeniu, że budowa placu manewrowo-parkingowego jest budowlą stałą, na budowę której wymagana jest decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzja pozwolenia na budowę, od uzyskania której nie zwalnia art. 29 ustawy Prawo budowlane. Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P., wieś P. znajduje się w strefie intensywnej zabudowy mieszkaniowej i usługowej z dopuszczeniem wszystkich usług nieuciążliwych dla otoczenia. Baza transportowa z placem manewrowo-parkingowym zlokalizowana przy ulicy [...], w sąsiedztwie zabudowy jednorodzinnej, jest sprzeczna z zapisami tego planu. Uznając, że przedmiotowy plac manewrowo-parkingowy powstał w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę, należało orzec jak powyżej. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego K. K., A. K., A. K. i K. K., zarzucając decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rażące naruszenie przepisów art. 29 ust. 1 pkt 5a, art. 3 pkt 1 pkt 6 i pkt 7 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, wnieśli o zmianę wymienionej decyzji i umorzenie postępowania ewentualnie o uchylenie decyzji obu instancji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej skargi powtórzyli argumentację prezentowaną w odwołaniu, podnosząc, że rozstrzygnięcia organów administracyjnych są sprzeczne, gdyż organ pierwszej instancji uznał wykonane prace jako objęte dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 5a, podczas, gdy organ drugiej instancji stwierdził, że jest to budowa stała wymagająca pozwolenia na budowę. Wyjaśnili, że garaż na samochody ciężarowe wykonany został wiele lat temu, w [...], a obecne prace miały na celu jedynie poszerzenie istniejącego już placu dojazdowego, poprzez wysypanie gruzem i piaskiem powierzchni ok. 80 m2. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że orzeczenie merytoryczne decyzji organu odwoławczego pokrywa się z orzeczeniem merytorycznym organu pierwszej instancji, wszakże oba organy orzekły o rozbiórce. Jednakże organ odwoławczy poprawił błędnie zastosowany w pierwszej instancji art. 29 ust. 1 pkt 5a, bowiem plac manewrowo-parkingowy nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, jego istnienie ma charakter stały a zatem obowiązujący w czasie wydania zaskarżonej decyzji art. 29 prawa budowlanego nie zwalniał inwestora od uzyskania pozwolenia na wykonanie robót polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej dla budowy placu manewrowo-parkingowego. Dodał, że na podstawie powyższego oraz ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie postępowania, uznając, że przedmiotowy plac powstał w warunkach samowoli budowlanej orzeczono zgodnie z zapisem art. 48 prawa budowlanego. Pismem z dnia [...] skarżąca K. K. przesłała do Sądu trzy fotografie przedstawiające działkę przy ulicy [...] w P. wraz z przedmiotowym placem manewrowo-parkingowym. Podniosła, że widoczny na jednym ze zdjęć garaż oraz prowadzący do niego dojazd (ze stojącymi tam samochodami ciężarowymi) w taki sposób użytkowany jest od lat 80-tych, natomiast dwa zdjęcia obrazujące przedmiotowy plac manewrowo-parkingowy wykazują stan przeprowadzonych robót. W jej odczuciu, załączone zdjęcia "okazują w pełni kuriozum decyzji organów administracji obu instancji". Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu [...] a zatem w ostatnich dniach obowiązywania ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.). Ustawa ta utraciła moc z dniem 1 stycznia 2004 r. na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.). Stosownie do art. 97 § 1 wymienionej ustawy sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana decyzja nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę legalności decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem bada czy przy ich wydaniu nie doszło do uchybienia przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, albo stanowiącym podstawę wznowienia postępowania. W niniejszym postępowaniu Sąd nie stwierdził takiego uchybienia. Zgłoszone w skardze zarzuty nie mogły więc doprowadzić do podważenia legalności zaskarżonej decyzji. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, art. 28 stanowi, ze roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i 30. Definicję pojęcia robót budowlanych zawiera art. 3 pkt 7. Przez roboty budowlane ustawodawca rozumie budowę, a także prace polegające na montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowę stanowi natomiast wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także rozbudowa, nadbudowa oraz przebudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 cytowanej ustawy). W razie wykonania robót z naruszeniem wskazanych przepisów inwestor dopuszcza się samowoli budowlanej, a to zdarzenie prawne podlega likwidacji środkiem, o którym mowa w art. 48, bądź jednym ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozstrzygające znaczenie, jeśli chodzi o tryb postępowania, ma ustalenie charakteru wykonanych robót budowlanych. Wyniki przeprowadzonych w sprawie oględzin wykazały, że na działce prowadzone były prace przy utwardzeniu placu manewrowego dla samochodów. W dniu oględzin na działce była wybrana ziemia oraz wykonywano przebudowę z gruzu i kamienia. Stan ten potwierdza protokół z dnia [...]. Za prawidłowe zatem należy uznać stanowisko organów administracyjnych, że inwestor prowadził na działce prace budowlane, prowadzące do powstania placu manewrowo-parkingowego. W takiej sytuacji słuszne zdają się decyzje prowadzące do rozbiórki w wyniku tych prac. Zgodzić się natomiast należy z twierdzeniami skarżących, że organ pierwszej instancji, dokonując kwalifikacji tych robót według art. 29 ust. 1 pkt 5a, mylnie zakwalifikował wykonaną budowlę jako obiekt tymczasowy, niepołączoną trwale z gruntem i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce. Sami zainteresowani stwierdzają bowiem w swoich pismach, że z "dokonanego utwardzenia zmarły i jego spadkobiercy zamierzają korzystać do czasu jego technicznego zużycia jak również nie przewidują jego przeniesienia w inne miejsce ani rozbiórki". Dodają dalej, że uznanie utwardzenia za taki obiekt (tymczasowy) stanowi rażące naciągnięcie powołanego przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Dlatego też organ odwoławczy, który przecież także jest organem działającym merytorycznie, uznając argumenty skarżących za uzasadnione, po dokonaniu samodzielnej oceny zebranych w sprawie dokumentów, zgodnie z zapisem art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł merytorycznie. Nakazując jednak rozbiórkę utwardzonego placu manewrowo-parkingowego, przywołał w podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Uznał zatem, że budowa placu manewrowo-parkingowego jest budowlą stałą, na budowę której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę, poprzedzone uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie składu sądzącego, ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, bowiem art. 29 powołanej wyżej ustawy nie zwalnia inwestora od uzyskania tego pozwolenia, przynajmniej w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania. Na marginesie można dodać, że na podstawie obecnie obowiązującego brzmienia art. 29 ust. 2 pkt 5 – prace przy utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Prace te wymagają zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu (art. 30 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy). Jednak wobec faktu, iż Sąd bada legalność kwestionowanej decyzji według stanu z daty jej wydania, należy uznać, że zaskarżona decyzja zgodna jest z obowiązującym prawem. Należy przy tym podkreślić, iż pismem z dnia [...]skarżąca K. K. złożyła do akt sprawy aktualne zdjęcia przedmiotowego placu manewrowo-parkingowego. Gdyby stan uwidoczniony na przedłożonych zdjęciach został potwierdzony, może to ewentualnie świadczyć i sugerować, że skarżący doprowadzili swoją działkę do stanu pierwotnego, dokonując orzeczonej rozbiórki, a zatem wykonali kwestionowane decyzje. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzywszy się w postępowaniu organów administracyjnych naruszenia prawa, stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 163, poz. 1271 ze zm.) oddalił skargę. SW