II SA/Gl 14/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008r. sprawy ze skargi T.J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia (...). nr (...) w przedmiocie transportu drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia (...)., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Inspektor Celny nałożył na T. J. karę pieniężną w łącznej kwocie [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego wpisu z licencji oraz wykonywanie transportu drogowego na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W podstawie prawnej orzeczenia wskazany został m.in. art. 42, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4, a także art. 93 ust. 1, ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.) oraz pkt 1.1.2 i pkt 1.4.1. załącznika do tej ustawy i wreszcie przepis intertemporalny zamieszczony w art. 5 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. Nr 180, poz. 1497 ). W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] r. Ta. J. kierujący samochodem ciężarowym [...] został skontrolowany na drodze krajowej [...] przez działających z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. funkcjonariuszy Referatu Grup Mobilnych w B. Kierujący będący zarazem posiadaczem samochodu i przedsiębiorcą świadczącym usługi transportowe nie posiadał przy sobie ważnej opłaty za przejazd po drogach krajowych oraz wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego. Jak oświadczył dokumenty te pozostawił w samochodzie osobowym, z którego przesiadł się do ciężarówki. Podał, że ciężarówką jechał na badania techniczne do warsztatu samochodowego w C., w związku z zamiarem jej sprzedaży. Oświadczył jednocześnie, że do C. jechał wyłącznie drogami lokalnymi, a na drogę krajową [...] wjechał w związku z organizacją objazdu na drodze nr [...]. Na potwierdzenie powyższych okoliczności T. J. przedłożył następnie w odstępie kilku dni kopię faktury sprzedaży przedmiotowego samochodu sporządzoną w dniu kontroli oraz płytę CD ilustrującą organizację objazdu na drodze nr [...]. Przesłał także na adres organu kopię wypełnionej siedmiodniowej karty opłaty drogowej wykupionej w dniu [...] r. z wpisaną datą ważności od godz. 7.00 dnia [...] r. Po zapoznaniu się z tymi dowodami organ uznał jednak, że w świetle obowiązujących w dniu kontroli przepisów ustawy o transporcie drogowym należało przyjąć iż przedmiotowy transport drogowy był wykonywany bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, a kierujący nie posiadał w pojeździe wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego, co zobowiązywało go do nałożenia kary w łącznej kwocie [...] zł. Ukarany zgodnie z pouczeniem wniósł odwołanie do Dyrektora Izby Celnej w K. Podał, że postępowanie w sprawie było prowadzone nieprofesjonalnie, stronniczo i długotrwale z oczywistym pogwałceniem wszystkich praw obywatelskich oraz naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zarzucił przede wszystkim błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że w czasie kontroli poruszał się po drodze krajowej, gdy tymczasem jechał on drogą nr [...]. Zaskarżoną decyzją wydaną przez Zastępcę Dyrektora Izby Celnej w K. działającego z upoważnienia Dyrektora tej Izby utrzymane zostało w mocy pierwotne rozstrzygnięcie tego organu. W podstawie prawnej orzeczenia wskazano przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz przepisy ustawy o transporcie drogowym przytoczone w decyzji pierwoszoinstancyjnej. W obszernym uzasadnieniu organ podał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu prawidłowo przyjęto, iż w dacie kontroli drogowej odwołujący się wykonywał krajowy transport drogowy samochodem, którego masa całkowita przekraczała 3,5 t., a zatem w sprawie winny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o transporcie drogowym. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że bez znaczenia w sprawie była kwestia umyślności bądź nieumyślności działania strony, bowiem w postępowaniu z zakresu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym organy administracji publicznej ustalają jedynie czy doszło, czy nie doszło do naruszenia tych przepisów. Zatem nawet jeśli w czasie kontroli przewóz drogowy był wykonywany po drodze krajowej wyłącznie z powodu ustanowionego objazdu, to okoliczność ta nie zwalniała kierującego od obowiązku posiadania w pojeździe wypisu z posiadanej licencji oraz dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. J. powtórzył w zasadzie zarzuty podniesione w odwołaniu do Dyrektora Izby Celnej w K., a to działanie organu z pozycji siły, z pogwałceniem praw obywatelskich i zasad postępowania administracyjnego. Dodatkowo powołując się na fakturę dokumentującą sprzedaż samochodu skarżący wskazał, że w czasie kontroli nie był już właścicielem kontrolowanego pojazdu, a zatem nie mogła zostać nałożona na niego kwestionowana kara. Ponownie też podniósł, że na drogę krajową wjechał w związku z objazdem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione. Zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 – dalej p.p.s.a.) Sąd nie był jednak związany zarzutami oraz wnioskami skargi i dostrzeżone naruszenia przepisów prawa uwzględnił z urzędu. Stwierdzić też należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, a kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd władny jest ją uchylić w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i wreszcie naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona we wskazanym wyżej zakresie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż poddana kontroli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość organów administracji musi być ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości. Ogólny obowiązek organu administracji publicznej przestrzegania z urzędu swojej właściwości wynika z art. 19 k.p.a., a treść tego obowiązku oznacza powinność organu administracji publicznej przestrzegania przepisów określających zarówno właściwość rzeczową i miejscową organu. Przez właściwość rzeczową rozumie się upoważnienie i zobowiązanie określonego organu lub rodzaju organów do załatwiania określonej kategorii spraw administracyjnych, a zgodnie z art. 20 k.p.a. ustala się ją według przepisów o zakresie jego działania. Pojęcie to obejmuje także właściwość instancyjną, którą jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 lutego 2006 r. ( I OW 262/2005 [w:] LEX nr 194884 ), winno się ustalać nie tylko w oparciu o przepis art. 17 k.p.a., ale także przepisy prawa materialnego stosowane łącznie z przepisami administracyjnego prawa ustrojowego. W doktrynie podkreśla się, że przy ustalaniu właściwości rzeczowej organu administracji publicznej do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej doniosłe znaczenie mogą mieć też tzw. ogólne klauzule kompetencyjne, zwłaszcza wówczas, gdy kwestia właściwości jest sporna względnie budzi poważne wątpliwości. Klauzule te zawierają domniemanie właściwości organu, na rzecz którego klauzula taka została ustanowiona ( por. A. Wróbel, Komentarz do art. 20 k.p.a. [ w: ] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005 ). Przenosząc te ogólne rozważania na grunt kontrolowanego postępowania wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie organem orzekającym w pierwszej i drugiej instancji był Dyrektor Izby Celnej w K. W podstawie prawnej decyzji obu instancji wskazany został art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym stanowiący, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87 tej ustawy, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze celni. Nadto, jak się wydaje, swoją właściwość uprawniającą go do orzekania w obu instancjach Dyrektor Izby Celnej wywiódł z art. 69 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne ( Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.) stanowiącego, że dyrektor izby celnej jest organem właściwym jako organ odwoławczy od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji, chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Zauważyć też należy, że stosownie do art. 69 ust. 2 pkt 2 lit. a tej ustawy dyrektor izby celnej jest organem odwoławczym od decyzji naczelnika urzędu celnego. Przytoczone przepisy art. 69 Prawa celnego odnoszą się jednak do postępowań celnych i brak jest podstaw do stosowania ich w postępowaniach uregulowanych w ustawie o transporcie drogowym. Także na gruncie stanowiącej akt prawa ustrojowego administracji celnej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej ( Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.) brak jest jednoznacznych uregulowań dotyczących kwestii właściwości organów służby celnej do orzekania w sprawach dotyczących transportu drogowego. W szczególności w świetle art. 1 b tej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy – między innymi – rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych ( pkt 3 ) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych ( pkt 4). Z przepisów tych wynika zatem ogólna zasada, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji ( organem odwoławczym ) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4 ustawy, wyraźnie wskazujący, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach. Skoro zatem sprawa, której przedmiotem jest naruszenie prawa polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, to w świetle zacytowanych przepisów ustrojowych wydaje się oczywistym, że Dyrektor Izby Celnej w K. nie był organem właściwym do działania w rozpatrywanej sprawie jako organ I instancji. Ten tok rozumowania znajduje także potwierdzenie w przepisach powołanej ustawy o transporcie drogowym. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej ( ust. 1 ), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli ( ust. 1a ). Natomiast z art. 93 ust. 5 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z powyższego wynika zatem wprost, iż decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w sprawach z zakresu transportu drogowego podejmują dwa organy, różnego szczebla, a mianowicie organ I instancji nakładający karę i w postępowaniu odwoławczym organ nadrzędny nad tym organem. Tym samym nie do przyjęcia jest stanowisko organu orzekającego w niniejszej sprawie, iż jest on zarówno organem I instancji jak i organem II instancji. Stwierdzenie to w połączeniu z wyżej już naprowadzoną okolicznością, iż orzekanie o nałożeniu kary na podmiot wykonujący przewóz wbrew obowiązującym przepisom ustawy o transporcie drogowym nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego, prowadzi do jednoznacznego i oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania ( art. 93 ust. 1 a ustawy o transporcie drogowym ). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej. W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie ( Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) zaliczone do organów administracji niezespolonej ( pkt 8 załącznika do tej ustawy ). Stosownie do art. 6 tej ustawy indywidualne akty administracyjne wydawane zaś są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa. Dodatkowo potwierdza to wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach wchodzących w zakres działania organów celnych, zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych. Powyższe wywody prowadzą wprost do kolejnego wniosku o oczywistym naruszeniu przez organ orzekający w sprawie przepisów art. 15 i 127 § 1 i 2 k.p.a. Postępowanie administracyjne ma bowiem charakter dwuinstancyjny. Decyzja ostateczna zapada w drugiej instancji, a jedynie w przypadku decyzji wydawanych przez organy wymienione w art. 127 § 3 k.p.a. postępowanie jest jednoinstancyjne, co jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 15 k.p.a. Dwuinstancyjność jest zaś standardem rzetelnego postępowania wymaganym przez zasady państwa prawa i wynika wprost z art. 78 Konstytucji R.P. zgodnie, z którym każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Przepis ten stanowi ponadto, że wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Przywołane regulacje prawne dowodzą, że nie jest dopuszczalne używanie rozszerzającej wykładni tam, gdzie uszczuplałaby ona wspomniany standard ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2002 r., V SA 1573/01, [ w:] LEX nr 82685 ). Tym samym wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności ( art. 15 k.p.a. ), jako godzące w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela musi być ocenione jako rażące naruszenie prawa ( vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 1989 r. II SA 1198/88, [w:] ONSA 1989/1/36 ). W świetle przeprowadzonych rozważań wskazać przyjdzie, że w kontrolowanej sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący o nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości. Przepis ten dotyczy wszelkich postaci naruszenia właściwości miejscowej i rzeczowej, w tym właściwości instancyjnej. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 29 maja 1991 r. ( III ARN 17/1991 [w:] Państwo i Prawo 1992/3/108) art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie tylko stanowi prawny instrument eliminacji z obrotu prawnego decyzji wydanych przez organ, który nie jest właściwy w sprawie, ale również spełnia funkcję gwarancyjną w odniesieniu do spoczywającego na organie administracyjnym obowiązku przestrzegania swojej właściwości miejscowej i rzeczowej. W tym stanie rzeczy Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o art. 135 tej ustawy także poprzedzającą ją decyzję tego organu. Rozstrzygnięcie o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia wyroku zostało oparte na art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd zaś nie rozstrzygał w związku z brakiem stosownego wniosku skarżącego, o jakim mowa w art. 210 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności wskazanych orzeczeń Dyrektora Izby Celnej w K. zwalnia Wojewódzki Sąd Administracyjny od obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z wyżej naprowadzonych rozważań Sądu, a zatem sprawa winna zostać przekazana do rozpatrzenia organowi właściwemu.