II SA/Gl 140/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2010 r. sprawy ze skargi A. S. – S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. E. i M. K. zwrócili się do Starostwa Powiatowego w Z. o pozwolenie na budowę budynku garażowo-gospodarczego w P. na działce nr 1. Do wniosku dołączyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wydaną przez Burmistrza Miasta P. decyzję o warunkach zabudowy dla projektowanej inwestycji z dnia [...]r. nr [...], utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]r. nr [...] oraz egzemplarze projektu budowlanego. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, o którego wszczęciu powiadomiono strony, decyzją z dnia [...] r. nr [...] działający jako organ I instancji Starosta Powiatu Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę wnioskowanego budynku gospodarczo-garażowego ustalając warunki, których zachowanie jest w trakcie realizacji inwestycji konieczne oraz określając jako obszar oddziaływania projektowanego obiektu jedynie działkę nr 1, na której obiekt ma zostać usytuowany. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż przedmiotowa inwestycja jest zgodna z decyzją Burmistrza Miasta P. o warunkach zabudowy. Przedłożony projekt budowlany uzyskał nadto wymagane uzgodnienia, pozwolenia i opinie, a strony posiadają tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.). Od wydanej przez organ I instancji decyzji dwa jednobrzmiące odwołania wnieśli A. S.- S., właścicielka sąsiadującej z terenem inwestycji działki nr 2 oraz Z. i Z. S., właściciele również położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 3. W uzasadnieniu wniesionych odwołań strony podniosły, iż przedmiotowy projekt narusza szereg przepisów budowlanych, w tym art. 5 ust. 1, art. 9 i art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm.). Jak bowiem wynika z akt sprawy projektowany budynek ma być wzniesiony na długości ok. 12 mb wzdłuż granicy z działkami odwołujących bez zachowania odstępów, wynikających z § 12 rozporządzenia. Tymczasem, zgodnie z art. 5 ust. 1 prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, zapewniając m.in. odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej. Podobnie art. 35 pr. budowlanego nakazuje przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzenie przez właściwy organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Odległości obiektu budowlanego od granic działki sąsiedniej ustalone w § 12 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowią normę, od której co prawda § 12 pkt. 3 rozporządzenia oraz art. 9 prawa budowlanego wprowadzają wyjątki, ale pod pewnymi warunkami. W grę wchodzić może np. art. 9 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Jednakże odstępstwo to nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych działek sąsiednich. Pogorszenie takie, zdaniem stron, jednak nastąpi, gdyż wybudowanie w granicy 12-metrowego budynku o wys. 5 m przeznaczonego na garaże niewątpliwie pogorszy stan działek wykorzystywanych dotychczas dla celów rolniczych i rekreacyjnych. Wpływ na to będzie miało, w odczuciu stron, zmniejszenie dopływu światła na posesje, zanieczyszczenie powietrza wywołane garażowanymi pojazdami samochodowymi oraz zmniejszenie atrakcyjności widokowej, a zatem nastąpi pogorszenie warunków użytkowych działki i stanu środowiska. W zaskarżonej decyzji brak jest zresztą jakiejkolwiek wzmianki o ewentualnych odstępstwach od przepisów techniczno-budowlanych. Brak powołania się w zaskarżonej decyzji na udzielone odstępstwo i jego uzasadnienia stanowi uchybienie, które zdaniem odwołujących stron czyni decyzje tą nieważną. W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu, ustosunkowując się do zarzutów stron wskazał, iż w przypadku projektowanej inwestycji znajdują zastosowanie przepisy § 12 ust. 3 pkt 2 cytowanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które dopuszczają sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3,0 m ze względu na rozmiary działki. Ponieważ rozmiary działki inwestora determinują taki sposób jej zabudowy, zbędne jest uzyskanie upoważnienia ministra do udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Ponadto ww. przepisy dotyczą granic działek budowlanych, a działki stanowiące własność odwołujących są oznaczone na aktualnym wyrysie z mapy zasadniczej symbolami: S (sad) - działka nr 1, oraz Ł (łąka) - działka nr 2. Wojewoda [...] przychylił się jednocześnie do twierdzenia odwołujących, że nie wskazanie w przedmiotowej decyzji organu I instancji podstawy prawnej wyrażenia zgody na lokalizację ww. budynku w granicy działki jest uchybieniem formalnym, nie ma ono jednak wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Pismem z dnia [...] r. A. S.- S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, wnosząc o uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej, jak też decyzji wydanej przez organ I instancji, a także wstrzymanie wykonania decyzji (ten ostatni wniosek został przez Sąd oddalony postanowieniem z dnia [...]r.). W uzasadnieniu podniosła, iż zaskarżona decyzja narusza cyt. "konsekwentnie" te same przepisy prawa budowlanego, co utrzymana w mocy decyzja Starosty Z. W szczególności są to przepisy art. 5 ust. 1, art. 9 i art. 35 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W dalszej części skarżąca in extenso przytoczyła omawiające wskazane zarzuty fragmenty odwołania podkreślając, że Wojewoda [...] żadnym słowem nie odniósł się do zarzutów odwołania. Stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. "dopuszczają sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3,0 m ze wzglądu na rozmiary działki" jest zaś nieuprawnione z dwóch powodów. Po pierwsze, zdaniem skarżącej, przepisów rozporządzenia nie można stosować w oderwaniu od reszty przepisów budowlanych, a zwłaszcza ustawy Prawo budowlane. Po drugie - taka argumentacja sugeruje, że każda działka nadaje się do zabudowania, o ile niemożność spełnienia przepisów technicznych w budownictwie wynika z jej niewielkich rozmiarów. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Analogicznej treści skargę pismem z tej samej daty wnieśli także Z. i Z. S. Także ta skarga została wniesiona w terminie i także w odpowiedzi na nią organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując uprzednio podniesione argumenty. Zarządzeniem Sądu z dnia [...] r. obie sprawy zostały połączone w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Z uwagi na nie uiszczenie wpisu skarga Z. i Z. S. została jednak odrzucona postanowieniem z dnia [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także decyzji rozstrzygnięcie to poprzedzającej wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, pozostają w zgodzie z obowiązującym prawem, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do szczegółowych rozważań w pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Stosownie natomiast do ust. 4 cytowanego artykułu w razie spełnienia wymagań określonych powyżej oraz dochowania wymogów formalnych wniosku określonych w art. 32 ust. 4 ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odnosząc wskazane wyżej normy do okoliczności przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż prowadzące postępowanie organy przewidzianych wyżej wymogów w zakresie obowiązkowej kontroli dochowały, a uznanie przez nie, iż projektowana inwestycja odpowiada prawu było merytorycznie poprawne. Bezspornym jest bowiem, że inwestorzy przedłożyli wymagane prawem dokumenty, w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Bezspornym jest także, iż projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącą organ administracji budowlanej decyzją Burmistrza Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] o warunkach zabudowy, utrzymaną w mocy ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...]. Wbrew twierdzeniom skarżących z akt sprawy nie wynika też by projekt zagospodarowania działki naruszał przepisy techniczno-budowlane, w tym, co zarzucają skarżący, przepisy określające wymaganą minimalną odległość budynków od granicy działki sąsiedniej. W myśl bowiem § 12 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Podkreślenia wymaga jednak, że przytoczony przepis odnosi się, stosownie do jego literalnego brzmienia, wyłącznie do sytuacji gdy działka sąsiednia w stosunku do terenu projektowanej inwestycji stanowi działkę budowlaną. Wskazane powyżej minimalne odległości nie znajdują zatem zastosowania w przypadku gdy działka sąsiednia ma charakter odmienny. Jak wynika z akt sprawy, w tym uzasadnienia zaskarżonej decyzji, działka nr 2 należąca do skarżącej stanowi łąkę, natomiast działka nr 1 należąca do Z. i Z. S. jest zakwalifikowana jako sad. Okoliczność ta nie została przez skarżącą zakwestionowana, a w konsekwencji wbrew twierdzeniom skarżącej usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego w granicy ze stanowiącymi łąkę i sad działkami nie może naruszać ustaleń zawartych w § 12 ust. 1 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury albowiem przepis ten kwestii minimalnej dopuszczalnej odległości obiektu od granic z takimi działkami w ogóle nie reguluje. Jednocześnie Sąd z urzędu zauważa, choć nie zostało to podniesione przez skarżącą, niestaranną redakcję uzasadnienia zaskarżonej decyzji i występujące w nim wewnętrzne sprzeczności. Wojewoda [...] fragment uzasadnienia odnoszący się do § 12 wyżej cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury zaczął bowiem od stwierdzenia, iż w przypadku projektowanej inwestycji znajduje zastosowanie przepis § 12 ust. 3 pkt 2, który dopuszcza sytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3,0 m ze względu na rozmiary działki. Ponieważ rozmiary działki inwestora determinują taki sposób jej zabudowy, zbędne jest uzyskanie upoważnienia ministra do udzielenia odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych. Sąd zauważa, że uwagi te byłyby słuszne gdyby sąsiednie działki stanowiły działki budowlane. Wówczas bowiem, z uwagi na rozmiary działki inwestorów istotnie można by dowodzić, iż przywołany przepis zezwala na sytuowanie budynku w granicy. Jednakowoż, jak wskazano powyżej, działki te nie stanowią działek budowlanych, a tym samym wskazany przepis w ogóle w przedmiotowej sprawie nie znajduje zastosowania. Brak też innych przepisów techniczno-budowlanych, które wprowadzałyby minimalne dopuszczalne odległości budynku od granicy z działką stanowiącą łąkę lub sad. Fakt, iż § 12 rozporządzenia w ogóle nie odnosi się do projektowanej inwestycji i jej odległości od granicy z działkami nr 2 i 1 dostrzega jednak Wojewoda [...] dopiero w drugiej kolejności popadając zatem w sprzeczność z wyrażoną przez siebie tezą, iż ten właśnie przepis znajduje zastosowanie w sprawie. Z uwagi na merytoryczną poprawność przyjętego przez organ w osnowie decyzji rozstrzygnięcia wskazana wadliwość nie miała jednak, zdaniem Sądu, wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.