II SA/Gl 1403/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi K.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Wojewoda Śląski decyzją z dnia nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia 25 czerwca 2020 r. nr [...], którą organ I instancji ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości położonej w B. , oznaczonej jako działka nr 1. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 5 lutego 2020 r. A Sp. z o o z siedzibą w T. , Oddział Zakład [...] w Z. (dalej: Inwestor), reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła do Prezydenta Miasta B. (dalej: Prezydent BB) o wydanie, na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w B. , oznaczonej jako działka nr 1, objętej księgą wieczystą [...], stanowiącej własność K. K., przez udzielenie wnioskodawcy zezwolenia na przebudowę przebiegającego przez nią gazociągu [...] na gazociąg [...] wraz z przebudową istniejących przyłączy gazu przez przeprowadzenie na części ww. działki sieci gazowej [...] mm o długości około 40 m (zgodnie z załączoną do wniosku mapą zasadniczą) w ramach inwestycji pod nazwą "Przebudowa sieci gazowej śr/c wraz z przyłączami gazu przy ul. [...] w B. ''. W treści wniosku wskazano, że po zrealizowaniu inwestycji zmniejszy się szerokość strefy kontrolowanej gazociągu z 3 m (po 1,5 m od osi gazociągu) do 1 m (po 0,5 od jego osi). Do wniosku załączono korespondencję prowadzoną z właścicielem nieruchomości, mającą potwierdzać, iż strony nie doszły do porozumienia w kwestii dobrowolnego ograniczenia sposobu korzystania z ww. działki. Prezydent BB, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, uznając, że zostało spełnione przesłanki określone w art. 124 u.g.n., decyzją z [...] r. ograniczył sposób korzystania z nieruchomości ozn. jako dz. 1 obj. Kw [...] obręb ewidencyjny [...], położonej w B. przy ul. [...], poprzez udzielenie zezwolenia na przebudowę istniejącego gazociągu [...] służącego do dystrybucji gazu ziemnego na gazociąg [...] wraz z przebudową istniejących przyłączy gazu zasilanych z przedmiotowej sieci gazowej, w ramach realizacji inwestycji pn. "Przebudowa sieci gazowej sr/c wraz z przyłączami gazu przy ul. [...] w B. " o długości 40 m i strefy kontrolowanej 1 m (po 0,5 m od osi gazociągu) zgodnie z mapą zasadniczą, stanowiącą integralną część decyzji (pkt. 1 decyzji). Jednocześnie, w pkt. 2 decyzji, zobowiązał Inwestora do przywrócenia ww. nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu prac opisanych w pkt 1 decyzji. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo powodowało nadmierne trudności lub koszty, każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości ozn. jako dz. 1 obręb [...] przysługuje prawo do odszkodowania za szkody powstałe na wskutek prac opisanych w pkt. 1 niniejszej decyzji, ustalone na podstawie obowiązujących przepisów ustawy ugn. Zaś w pkt. 3 decyzji zobowiązał każdoczesnego właściciela nieruchomości ozn. jako dz. 1 obręb [...] do udostępnienia ww. działki, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii na terenie gazociągu. Obowiązek ten podlega egzekucji administracyjnej zgodnie z art. 124 ust. 6 ugn. Pismem z dnia 6 lipca 2020 r. strona, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła odwołanie od tej decyzji, wskazując na naruszenie art, 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie oraz na naruszenie art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8, art. 12, art. 77, art. 80, art. 84 art.107 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, brak bezstronności oraz brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska wyrażonego w decyzji. Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podzielając jego stanowisko co do tego, że spełnione zostały przestanki wskazane w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W szczególności zaś wskazano na prowadzone rokowania, które nie przyniosły jednak rezultatu w postaci podpisania umowy. Wojewoda zwrócił uwagę, że konsekwencją wydania decyzji na podstawie powołanego przepisu jest powstanie po stronie właściciela nieruchomości obowiązku znoszenia zarówno samego istnienia na niej urządzenia przesyłowego, jak i obowiązku udostępnienia nieruchuchomości (wynikającego z art. 124 ust. 6 ww. ustawy), celem wykonania prac wskazanych w tym przepisie - w takim zakresie w jakim będzie to dla ich wykonania konieczne. Odpowiednikiem tego obowiązku jest natomiast - istniejący po stronie właściciela urządzenia przesyłowego — obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, po zakończeniu prac zwianych z naprawą lub konserwacją oraz ewentualny obowiązek odszkodowawczy z art. 128 ust. 4 powołanego aktu prawnego. Obowiązki te wynikają z samej ustawy (art. 124 ust. 4 i 6 oraz art. 128 ust. 4) i wskazanie ich w decyzji nie jest władczym rozstrzygnięciem organu, lecz ma jedynie charakter informacyjny. W skardze z strona, reprezentowana przez pełnomocnika, podnosi zarzuty dotyczące naruszenia: 1/ art. 124 u.g.n. poprzez uznanie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki; 2/ art. 7, 7a, 7b, 8, 12, 84 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, a także prowadzenie postępowania w sposób budzący wątpliwości; 3/ art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wydanie orzeczenia bez wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego; 4/ art.8 § 1 k.p.a poprzez brak bezstronności wyrażający się w nieprzeprowadzeniu bezpośredniego dowodu i oparciu decyzji jedynie na twierdzeniu Spółki; 5/ art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska organu wyrażonego w wydanej decyzji.  Pełnomocnik wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie organowi I Instancji do ponownego rozpoznania, o przesłuchanie stron (skarżącego), na okoliczności podniesione w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu pełnomocnik podaje, że skarżący nie zdecydował się na podpisanie umowy ze Spółką z kilku względów, które szczegółowo wymienił w odwołaniu. Wbrew twierdzeniom organu w odwołaniu wskazano konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione i budzą wątpliwości skarżącego, w tym przede wszystkim kwota wynagrodzenia za ustanowienie służebności, która nie była dla niego satysfakcjonująca. Nadto skarżący liczył na to, że w ramach realizowanej inwestycji zostanie przygotowane przyłącze gazowe do jego budowlanej działki. W umowie przerzucono na niego ciężar wpisania służebności do księgi wieczystej podczas gdy służy to właścicielowi gazociągu, natomiast zmniejsza wartość wynagrodzenia. Ponadto, obowiązek zapewnienia prawa wstępu, przechodu, przejazdu i swobodnego dostępu (§2 pkt 1.4) umowy) był zbyt szeroki. Tego rodzaju prawo winno wskazywać drogę wstępu, przechodu, przejazdu i swobodnego dostępu. Prawo to w projekcie umowy zakreślono zbyt szeroko również w aspekcie czasowym, tym bardziej, że ma dotyczyć przyszłych nieokreślonych "modernizacji Sieci". Żądano także od skarżącego podpisania umowy i przyjęcia na wiarę gwarancji wyrażonych przez pełnomocnika Spółki co do usunięcia starego awaryjnego gazociągu bez wpisania tego zobowiązania do umowy. Nie budzi żadnych wątpliwości, że w razie sporu wiązałaby strony umowa a nie protokół. Skarżący chciał dojść do porozumienia, jednak Spółka chciała narzucić mu bardzo niekorzystne warunki bez możliwości ich negocjacji. Ponadto, ustanowienie służebności przesyłu jest dla skarżącego uciążliwe, bowiem ogranicza go w możliwości postawienia płotu, a także obniża wartość jego nieruchomości. Proponowana kwota wynagrodzenia nie jest adekwatna do wartości skutków ustanowienia służebności. Wydając przedmiotową decyzję organ naruszył art. 124 pkt 3 ugn. przyjął "z automatu", za organem I instancji, że przeprowadzono rokowania w prawidłowy sposób i że to skarżący nie chciał dojść porozumienia, a warunki wynikające z przepisów zostały przez spółkę spełnione. Nadto naruszono przepisy art. 7, 8, 12, 77,80 i 107 k.p.a., co podważa zaufanie obywateli do organów państwowych. Zgodnie z art. 7 k.p.a organy administracji mają stać na straży praworządności, a z art. 12 k.p.a wynika, że mają działać wnikliwie. Organ wydając przedmiotową decyzję nie odniósł się do pojawiających się wątpliwości, nie rozstrzygnął ich na korzyść skarżącego. Zupełnie nie odniósł się do pisma skarżącego z 24 marca 2020 r. Uznał, że należy wydać decyzję, skoro prowadzone były rokowania, ale pominął kwestię narzucania przez Spółkę niekorzystnych zapisów umowy. Organ nie poczynił także wystarczających ustaleń faktycznych i prawnych. Pozostały wątpliwości, które rozstrzygnięto na korzyść spółki w ślad za organem I instancji. Nie uzasadnił również swojej decyzji w sposób wyczerpujący przyjmując argumentację Prezydenta Miasta. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem, wbrew stanowisku skarżących, trafna jest ocena Wojewody Śląskiego co do zaistnienia w przedmiotowej sprawie przesłanek koniecznych do zastosowania normy określonej w art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2204, dalej: u.g.n.). Stosownie do tego przepisu starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Materialne przesłanki, warunkujące decyzji wywłaszczeniowej na podstawie tego przepisu są następujące: po pierwsze – ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może dotyczyć tylko przedsięwzięć określonych w tym przepisie; po drugie –ograniczenie może mieć miejsce jedynie w sytuacji, w której właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody; po trzecie – udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, po czwarte - ograniczenie może nastąpić zgodnie z planem miejscowym, a jeśli planu takiego nie ma, to zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w skardze, które w istocie skupiają się na braku rokowań między skarżącym a Inwestorem i tym samym niespełnieniu jednej z przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., stwierdzić trzeba ich bezzasadność. Inwestor kilka razy zwracał się do skarżącego o udzielenie zgody na udostępnienie nieruchomości (pisma z: 6.08.2018, 17.12.2018 29.01.2019, 1.03.2019, 2.09.2019, w aktach sprawy), przedstawiając warunki zawarcia stosownej umowy. Warunki zawarcia umowy były analogiczne jak w przypadku właścicieli innych działek wykorzystywanych pod przedmiotowa inwestycję. Skarżący warunków tych nie zaakceptował, żądając, poza oferowanym wynagrodzeniem, m.in. zainstalowania przyłącza gazowego do jego działki budowlanej, a także wyższej kwoty wynagrodzenia. Materialnym warunkiem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie decyzyjnym jest brak zgody właściciela na ograniczenie jego uprawnień w przypadku lokalizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości. Stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. A więc brak zgodny, a nie samo prowadzenie rokowań (negocjacji), które, jak wynika, z art. 124 ust. 3 u.g.n., ma jedynie charakter formalny, a więc musi mieć miejsce przed wydaniem decyzji. Rokowania takie, odpowiadające wymogom ust. 3, jak wykazano wyżej, miały miejsce. W świetle poczynionych ustaleń zarzuty skargi nie znajdują uzasadnienia, w tym zarzut naruszenia prawa materialnego odnoszący się do art. 124 u.g.n., skoro przesłanka w postaci rokowań została spełniona. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.