II SA/Gl 1404/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. z dnia [...]r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 683,00 (sześćset osiemdziesiąt trzy) złote tytułem zwrotu kosztów posŧępowania sadowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz M. decyzją Nr [...] z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 104 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm., zwanej dalej ustawą lub ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) ustalił obciążającą K. C. jednorazową opłatę w kwocie 22.752,00 zł z tytułu zbycia przez nią działki nr [a] o pow. 987 m2 oraz udziału w wysokości ¼ we własności działki nr [b] o pow. 365 m2, położonych w M., których wartość wzrosła na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej M. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdzono, że objęte rentą planistyczną działki K. C. sprzedała aktem notarialnym z dnia [...] r. W planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M. z dnia [...] r., który obowiązywał do końca [...] r. działki te znajdowały się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem 63 RP – tereny upraw polowych. Adaptacja i 128 Lw ½ - ulica lokalna wiejska. Szerokość w liniach rozgraniczających 25 m. Po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M. określonego dla potrzeb planu jako [...], uchwałą Rady Miejskiej M. Nr [...] z dnia [...] r., 883 m2 z działki nr [a] (0,8946 jej powierzchni) znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem 63/a/MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (brutto), zaś 104 m2 powierzchni tej działki (0,1054 jej powierzchni ) znajduje się na terenie oznaczonym w tym planie symbolem K4L ½ - ulica lokalna do adaptacji. Szerokość w liniach rozgraniczających 20 m. Działka nr [b] znajduje się zaś w całości na terenie oznaczonym w nowym planie symbolem K4L ½ - ulica lokalna do adaptacji. Szerokość w liniach rozgraniczających 20 m. Skoro linie rozgraniczające teren pod projektowane drogi w poprzednio i obecnie obowiązującym planie się nie pokrywają to zdaniem organu nie można "traktować tych części działki jednakowo". Przed uchwaleniem nowego planu działki były faktycznie użytkowane jako użytek rolny, co potwierdza również wypis z ewidencji gruntu ( Ps.kl. IV). Organ podzielił stanowisko rzeczoznawcy, że wobec braku transakcji rynkowych w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi, wartość objętych postępowaniem działek w ich części przeznaczonych w nowym planie na ten cel należało ustalić według przeważającej wartości gruntów przyległych tj. jak gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe. Zdaniem Burmistrza M. przed wejściem w życie planu zagospodarowania z dnia [...] r. nie była możliwa zabudowa przedmiotowych działek gdyż brak było określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstaw do ustalenia dla ich zabudowy warunków zagospodarowania. W szczególności nie był spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Opierając się na operacie szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego K. M. z dnia [...] r. Burmistrz M. ustalił wartość zbytych przez K. C. aktem notarialnym z dnia [...]r. działek przed uchwaleniem planu z dnia [...]r. w wysokości po 32,53 zł za m2, zaś po uchwaleniu tego planu po 138,03 zł za m2. Biorąc pod uwagę ustaloną w planie stawkę opłaty planistycznej w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości stanowiło to podstawę do ustalenia obciążającej K. C. opłaty w kwocie 22752,00 zł. W odwołaniu od tej decyzji K. C. wniosła o jej uchylenie uznając kwotę ustalonej opłaty za drastycznie wygórowaną w stosunku do opłaty którą wymierzono jej decyzją z dnia [...] r. za sprzedaż terenu o powierzchni 6436 m2. Jej zdaniem brak transakcji działkami przeznaczonymi pod drogi świadczy o braku zainteresowania takimi terenami. Dlatego też ich wartość jest znacznie niższa niż działek pod zabudowę. Objęty postępowaniem teren powinien być traktowany i wyceniany, gdy chodzi o jego wartość przed wejściem w życie w dniu [...] r. nowego planu, jako teren o potencjalnej możliwości zabudowy. Jego wartość była zatem zbliżona do wartości po uchwaleniu planu. Teren mógł być bowiem zabudowany po wcześniejszym ustaleniu warunków zabudowy i "odrolnieniu". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odwołania tego nie uwzględniło i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Nr [...], wydaną z powołaniem się m.in. na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia powołując się na treść art. 36 ust. 4 ustawy stwierdziło, że zawarte w tym przepisie przesłanki ustalenia opłaty planistycznej zostały spełnione. Dla objętych postępowaniem działek brak było ciągłości obowiązywania planów zagospodarowania przestrzennego. Z tego też powodu zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy, prawidłowo przy ustaleniu wartości działek przed wejściem w życie planu zagospodarowania z dnia [...] r. , należało wziąć pod uwagę faktyczny sposób ich wykorzystania, co też uczynił rzeczoznawca K. M. w operacie szacunkowym z dnia [...] r. stanowiącym podstawę wyliczenia obciążającej K. C. opłaty planistycznej. Opłata ta została wyliczona przy uwzględnieniu przewidzianej w planie stawki opłaty w wysokości 20% wzrostu wartości nieruchomości. Operat szacunkowy został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę i zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami. Z operatu tego wynika sposób dokonanej wyceny, podejście do wyceny oraz przesłanki i podstawy wyceny. Rzeczoznawca ustosunkował się też w toku postępowania do wszystkich uwag złożonych do operatu przez odwołującą się. Uwagi te zostały w odwołaniu ponowione. Zdaniem SKO, wbrew stanowisku strony, nie było przed uchwaleniem planu możliwe przeznaczenie objętych postępowaniem działek pod zabudowę, po wcześniejszym ustaleniu warunków zabudowy. Teren na którym działki te były położone nie posiadał bowiem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, uzyskanej przy sporządzaniu wcześniej obowiązującego planu miejscowego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję SKO w K. K. C. wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta M. z dnia [...]r. jako wydanych z naruszeniem prawa materialnego i przepisów postępowania mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zarzuciła, że decyzje te zapadły z naruszeniem art. 61, art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez błędne przyjęcie wartości działki przed uchwaleniem planu, jak dla działki użytkowanej zgodnie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów, a bez uwzględnienia potencjalnej możliwości jej zabudowy po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie była wymagana przy tym zgoda na zmianę ich przeznaczenia, a to z uwagi na kategorię położonych na nich gruntów (PS.IV), których obszar nie przekraczał 1 ha. Przy przyjęciu odpowiedniego obszaru analizowanego możliwa była kontynuacja zlokalizowanej na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej. Również zatem przed wejściem w życie nowego planu działki te mogły być sprzedawane jako budowlane. Uchwalenie planu nie spowodowało zatem zdaniem skarżącej wzrostu ich wartości. Odnośnie działek drogowych zdaniem skarżącej nie doszło w ogóle do zmiany ich przeznaczenia i tym samym do wzrostu ich wartości skoro zarówno w nowym planie jak i planie obowiązującym poprzednio są i były ujęte jako ulice lokalne. W tym względzie skarżąca powołała się również na operat szacunkowy sporządzony przez innego rzeczoznawcę odnośnie sprzedanych przez nią działek "bliźniaczych", graniczących z działkami objętymi zaskarżoną decyzją ( którego kserokopię dołączyła do skargi ). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i jego uzasadnienie. W szczególności podtrzymało SKO stanowisko co do pozytywnej oceny operatu szacunkowego rzeczoznawcy, w oparciu o który została wyliczona opłata planistyczna oraz co do braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy dla ewentualnego ustalenia warunków zabudowy na objętym postępowaniem terenie przed uchwaleniem planu, z uwagi na który opłata planistyczna została ustalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują zdaniem Sądu na uwzględnienie. Jak wynika z treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jedną z koniecznych przesłanek ustalenia i pobrania opłaty o której w tych przepisach mowa jest wzrost wartości nieruchomości związany ze zmianą jej przeznaczenia w następstwie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Przepisy te nie mają zatem zastosowania jeżeli zmiana przeznaczenia terenu w następstwie uchwalenia planu lub jego zmiany nie nastąpiła. W sytuacji gdy bezpośrednio przed uchwaleniem danego planu nie obowiązywał na danym terenie plan wcześniejszy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wzrost wartości nieruchomości stanowi zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy różnica wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu i wartości tej nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystania przed uchwaleniem planu. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt P 58/08 ( ogłoszonego w Dz. U. Nr 24, poz. 124 z dnia 15 lutego 2010 r.) nie dotyczy to sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości w nowym planie zostało określone tak samo jak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r. który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wówczas zarówno przeznaczenie jak i wartość nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu należy określić według planu który utracił moc z końcem [...] r. Jeżeli przeznaczenie danej nieruchomości w nowym planie i w planie który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy było takie samo to w związku z uchwaleniem nowego planu nie mogło dojść do wzrostu wartości tej nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 omawianej ustawy. Wtedy też brak jest podstaw do ustalenia i pobrania opłaty o jakiej w tym przepisie mowa. Skoro ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego zaczął obowiązywać dnia 15 lutego 2010 r. to organy orzekające były zobowiązane uwzględnić treść art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy w brzmieniu wynikającym z jego sentencji, a tego nie uczyniły i to w sytuacji gdy orzekając pierwszy raz w przedmiotowej sprawie SKO w K. w decyzji z dnia [...] r. wskazało na konieczność rozważenia sprawy pod tym kątem. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji kwestię tę zaś całkowicie pominęło. W żadnym wypadku takiego zachowania organów nie może usprawiedliwiać wyjaśnienie rzeczoznawcy zawarte w jego piśmie z dnia [...]r. ( karta 13 akt adm.), że podtrzymuje on wycenę bo operat sporządził przed ogłoszeniem ww. wyroku T.K. Sporządzony przez rzeczoznawcę operat jako dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa podlegał bowiem ocenie organów orzekających w zakresie jego zgodności z obowiązującymi przepisami. W tym zatem zakresie jako sporządzony z naruszeniem treści art. 37 ust. 1 ustawy nie powinien być wzięty przez organy orzekające pod uwagę. Organy orzekające (a wcześniej rzeczoznawca ) powinny bowiem wziąć pod uwagę, iż jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ( zaświadczenie k. 2 akt adm.) część objętych postępowaniem działek była przeznaczona również w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta M. z dnia [...] r., który utracił moc z dniem [...] r., pod ulice lokalną. W części w której według aktualnego planu zagospodarowania z dnia [...] r. działki te są przeznaczone pod ulicę lokalną brak byłoby zmiany ich przeznaczenia, a w konsekwencji i wzrostu ich wartości w związku z uchwaleniem nowego planu. W tej części do ustalenia opłaty planistycznej doszło zatem zarówno bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy ( z naruszeniem art. 7, 77 § 1 kpa ), które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.), jak i z mającym wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1a ustawy p.p.s.a.) naruszeniem art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego powodu decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy p.p.s.a. Również w pozostałej części sprawa nie została zdaniem Sądu należycie wyjaśniona, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Odnośnie tej części objętych postępowaniem działek, których przeznaczenie w nowym planie jest inne niż w planie który utracił moc z końcem [...] r., ustalenie ich wartości przed uchwaleniem planu powinno nastąpić zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 oraz § 50 ust. 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm. ) przy uwzględnieniu faktycznego sposobu ich wykorzystania. Obowiązkiem organów orzekających, a wcześniej rzeczoznawcy majątkowego, było zatem jednoznaczne ustalenie jak faktycznie działki te przed wejściem w życie były wykorzystywane. Zdaniem Sądu obowiązkowi temu nie uczyniono zadość. W tym względzie rzeczoznawca w operacie szacunkowym z dnia [...] r. (strona 7 i 8 operatu – karta 27 akt adm.), powołuje się jedynie na oznaczenie działek wynikające z wypisów z rejestru gruntów, utożsamiając to oznaczenie z faktycznym sposobem użytkowania działek, z którym to poglądem nie można się zgodzić. Obowiązujące przepisy nie odsyłają bowiem w tym przedmiocie do ewidencji gruntów, a w sytuacji gdy nie zawierają jednocześnie definicji pojęcia "faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości" należało uwzględnić przy jego wykładni potoczne, zwykłe dla języka polskiego znaczenie użytych w tym pojęciu słów. Oczywiście przy takiej wykładni może okazać się pomocne oznaczenie nieruchomości w rejestrze gruntów, co nie oznacza, iż stanowi ono jedyne i przesądzające kryterium wykładni. W potocznym rozumieniu wyrażenie to nawiązuje zaś, w sposób nie budzący wątpliwości, do rzeczywistego, możliwego do zaobserwowania na gruncie sposobu wykorzystania nieruchomości a nie sposobu jej wykorzystania istniejącego potencjalnie ( zobacz też na zasługujący w tym przedmiocie na pełną akceptację wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt II SA/GL 556/10). Z tego też powodu nie jest w tym względzie przesądzające ani jak to przyjął rzeczoznawca (błędnie odczytując w tym przedmiocie dołączony do operatu wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 698/7) i organy orzekające, oznaczenia nieruchomości w ewidencji gruntów, ani jak tego domaga się skarżąca, potencjalna możliwość zabudowania tego terenu po wcześniejszym uzyskaniu w drodze decyzji warunków jego zabudowy. Stanowisko skarżącej prezentowane w tym względzie nie zasługuje na uwzględnienie zwłaszcza po ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., który zakwestionował przy określaniu wzrostu wartości nieruchomości kryterium faktycznego jej wykorzystania tylko w sytuacjach gdyby dotyczyło to nieruchomości których przeznaczenie nie uległo zmianie w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy skarżąca mówi o potencjalnym a nie faktycznym, jak to statuuje art. 37 ust. 1 ustawy, sposobie wykorzystania nieruchomości. Z tego też względu nie ma dla rozstrzygnięcia skargi i sprawy znaczenia czy istotnie warunki zabudowy dla działek skarżącej mogły być ustalone. W konsekwencji ta część sporu między stronami pozostaje poza sferą rozważań Sądu, pomijając już kwestię, że przedmiotem postępowania jak to słusznie podkreślono w odpowiedzi na skargę, nie była sprawa ustalenia takich warunków. Z tego też powodu w sprawie nie mogło dojść do naruszenia powołanych w skardze art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 r. oraz art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Należy zwrócić przy tym uwagę skarżącej, że w rzeczywistości rynek uwzględniał potencjalne możliwości zagospodarowania takich jak objęte postępowaniem nieruchomości skoro ich ceny były ( co wynika z transakcji przyjętych przez rzeczoznawcę ) co najmniej kilka razy wyższe niż nieruchomości typowo rolnych ( i to o znacznie wyższych klasach gleby). Jak już stwierdzono, przy ustalaniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przesądzające znaczenie powinien mieć stwierdzony sposób jej zagospodarowania i użytkowania przed uchwaleniem nowego planu. Z akt nie wynika aby w tym zakresie stan faktyczny został przez organy orzekające i rzeczoznawcę ustalony. Jak już bowiem podniesiono oznaczenie nieruchomości w ewidencji gruntów nie jest w tym względzie przesądzające i wystarczające. Oczywiście gdyby okazało się np. , że teren ten stanowił nieużytek to należałoby go traktować jako użytek rolny zgodnie z oznaczeniem w ewidencji gruntów, gdyż faktycznie taka byłaby jego wartość przy uwzględnieniu możliwości jego wykorzystania. Dlatego też treść ewidencji gruntów może okazać się pomocna przy ustalaniu wartości nieruchomości. W tym zakresie materiał dowodowy należy uzupełnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Poczynione ustalenia będą stanowić podstawę do sporządzenia przez rzeczoznawcę nowego operatu szacunkowego uwzględniającego wyrażone wyżej stanowisko Sądu. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 135 ustawy p.p.s.a.. Wytyczne co do postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z poczynionych rozważań Sądu. W pierwszej kolejności należy ustalić czy i w jakim zakresie ( odnośnie których części działek ) ich przeznaczenie nie uległo zmianie stosunku do planu miejscowego z [...] r. Będą też miały organy orzekające na uwadze, że obowiązujące przepisy nie przewidują umieszczenia w części zasadniczej ( rubrum ) decyzji pouczeń zarówno co do terminu płatności opłaty planistycznej jak i skutków nieuiszczenia tej opłaty. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., a odnośnie kosztów postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 205 1, art. 209 i art. 211 tej ustawy. su.