II SA/Gl 1404/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Burmistrz L. po rozpatrzeniu wniosku P. i D. M. zezwolił na lokalizację przyłącza wodociągowego w pasie drogowym ul. C. w N. (drogi gminnej) – zgodnie z przedłożonym projektem, określając warunki realizacji robót. Następnie wnioskiem z dnia [...] r. P. i D. M. wystąpili o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w N. i umieszczenie przyłączenia wodociągowego. We wniosku określono wymiary, powierzchnię oraz rodzaj elementów pasa drogowego zajętych na czas wykonywania robót, rodzaj, wymiary i powierzchnię umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej (przyłącza i zasuwy), wnioskowany termin zajęcia pasa drogowego celem wykonywania robót oraz wskazano podmiot będący generalnym wykonawcą (A) i kierownika robót. Po rozpatrzeniu wniosku Burmistrz L. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481 ze zm.) oraz § 2 i 3 uchwały Rady Miejskiej L. Nr XXII/173/04 z dnia 30 września 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta i Gminy L.y (Dz. Urzęd. Woj. Śl. z dnia 3 września 2004 r., Nr 104, poz. 2919), udzielił P.M. i D.M. zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej – ul. [...] w N. w związku z budową przyłącza wodociągowego, polegającą na ułożeniu rury o powierzchni [...] m2 w dniu [...] r. Nadto w decyzji określono obowiązki zajmującego pas drogowy oraz ustalono: 1) jednorazową opłatę za zajęcie pasa drogowego w kwocie [...] zł, 2) opłatę roczną z tytułu zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości [...] zł (za okres od [...] r.), 3) opłatę roczną za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym od dnia [...]. na czas nieokreślony w wysokości [...] zł, przedstawiając sposób wyliczenia powyższych należności oraz sposób i termin ich płatności. Organ I instancji wyjaśnił nadto, że zgodnie z art. 107 § 4 kpa, odstąpił od uzasadnienia decyzji, uwzględniającej w całości żądanie strony. Odwołanie od powyższej decyzji w zakresie rozstrzygnięć, zawartych w pkt 2, 5 i 6 (określających obowiązki zajmującego pas drogowy oraz ustalających roczną opłatę z tytułu zajęcia pasa drogowego poprzez umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej), wniósł D. M.. Odwołujący się zarzucił bezpodstawność obarczania ich wszelkimi obowiązkami, dotyczącymi wodociągu w pasie drogowym, który nie jest ich własnością i za który nie odpowiadają. Zdaniem odwołującego się, wszelkie obowiązki w tym zakresie powinny spocząć na "A" Sp. z o.o., zaś organ z naruszeniem art. 8 i 9 kpa, nie udzielił im należytych informacji i wskazówek, aby nie ponieśli szkody. Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C.; odwołania nie uwzględniło. W motywach Kolegium po zacytowaniu treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i omówieniu wniosku z dnia 22 maja 2014 r., wskazało że umieszczenie urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, w tym przypadku przyłącza wodociągowego, nie jest korzystaniem z drogi zgodnym z jej przeznaczeniem. Takie działanie wymaga uprzedniego uzyskania zezwolenia właściwego zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji na wniosek podmiotu zainteresowanego umieszczeniem urządzenia. Za zajęcie pasa drogowego obowiązkowo pobiera się opłatę, której sposób ustalania szczegółowo został unormowany w ustawie o drogach publicznych. Wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. W analizowanym przypadku stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych zostały ustalone mocą Uchwały Rady Miejskiej L. Nr XXII/173/04 z dnia 30 września 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na terenie Miasta i Gminy L.y, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego Nr 104 z dnia 3 listopada 2004 r., poz. 2919). Z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłącza wodociągowego w pasie drogowym drogi gminnej – ulicy [...] w m. N. wystąpili P. i D. M.. Z treści wniosku ani żadnego innego dokumentu nie wynika, aby działali oni w imieniu i na rzecz innego podmiotu np. przedsiębiorstwa wodociągowego. Zatem to państwo M. są inwestorem zamierzonego przedsięwzięcia, na ich rzecz zostało wydane zezwolenie i oni ponoszą opłatę za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym. Gdyby posiadali oni pełnomocnictwo przedsiębiorstwa wodociągowego i tylko działali w jego imieniu i na jego rzecz, to niewątpliwie decyzja organu I instancji byłaby skierowana do innego podmiotu. Przeświadczenie strony, iż przyłącze jest własnością przedsiębiorstwa wodociągowego, zawarte w odwołaniu, nie może stanowić podstawy do uchylenia poprawnej merytorycznie decyzji organu I instancji. Nadto, skład orzekający Kolegium dokonał sprawdzenia poprawności obliczenia wysokości opłaty za rok[...] i lata następne za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej. Jednorazowa opłata za zajęcie pasa drogowego (wynikająca z art. 40 ust. 4 cyt. ustawy o drogach publicznych) przez jeden dzień (tj. 5 czerwca 2014 r.) wynosi 42,70 zł i jest wynikiem iloczynu liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dnia zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Zgodnie z wnioskiem strony zajęcie elementów pasa drogowego na czas wykonywania robót wynosi: jezdnia: 3,5 m x 2 m x 1 dzień x 6,00 zł (stawka opłaty wynikająca z uchwały Rady Miejskiej L.) = 42,00 zł; pobocze: 3,5 m x 1 m x 1 dzień x 0,20 zł (stawka opłaty wynikająca z uchwały) = 0,70 zł; czyli razem 42,70 zł. Deklarowany we wniosku termin umieszczenia urządzenia: 5 czerwca 2014 r., zatem do końca roku 2014 pozostało 208 dni. Opłata jest wynikiem iloczynu liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Zgodnie z § 3 ust. 3 przywołanej uchwały Rady Miejskiej L., za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Rzut poziomy urządzenia to powierzchnia 0,152 m2. Opłata za rok 2014: 1 m2 x 16 zł/m2 x (208 dni : 365 dni) = 9,12 zł; Opłata za rok 2015 i lata następne: 1 m2 x 16 zł/m2 x 1 rok = 16,00 zł. Zatem Kolegium stwierdziło, że wysokość opłat została ustalona prawidłowo. Odnosząc się do zarzutu, że odwołujący się nie jest właścicielem przyłącza i nie powinny go dotyczyć opłaty za jego umieszczenie w pasie drogowym, Kolegium podkreśliło, iż to on wspólnie z żoną był inicjatorem postępowania w sprawie zezwolenia na umieszczenie urządzenia obcego, niezwiązanego z potrzebami obsługi ruchu drogowego, w pasie drogowym. Działali oni w swoim imieniu. Zajęcie pasa drogowego obligatoryjnie generuje ponoszenie opłat ustawowych, przytoczonych w niniejszym uzasadnieniu. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło orzecznictwo sądów administracyjnych, a to: • wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 października 2012 r., sygn.akt I SA/Gd 369/12: "1. Stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie inwestor (zajmujący pas drogowy), który przez złożenie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie i jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. 2. Z przepisów prawa nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi niż inwestor (zajmujący pas drogowy) był przyznany przymiot strony w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego". • wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1911/11: "Stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest podmiot wnioskujący o zezwolenie. Tylko on, znajdując podstawę w art. 40 ust. 2 u.d.p. i dysponując decyzją lokalizacyjną, może domagać się od właściwego organu zadośćuczynienia jego żądaniu". Z tych względów Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. W skardze do sądu administracyjnego D. M. zarzucił, że decyzje organów obydwu instancji – w części dotyczącej opłat – zapadły z naruszeniem art. 40 w zw. z art. 39 ust. 3a pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jego zdaniem, adresatem decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, a co za tym idzie zobowiązanym do uiszczania opłat z tego tytułu, winien być inwestor, którym w niniejszej sprawie było przedsiębiorstwo wodociągowe – firma "A" Sp. z o.o., zaś wodociąg w pasie drogowym stanowi jej własność. Skarżący podniósł, że jest on inwestorem jedynie odcinka wodociągu, będącego jego własnością. Powołując się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 767/13, skarżący stwierdził, że w decyzji oprócz inwestora wymienia się wykonawcę i podwykonawcę, nie wspominając o ostatecznym odbiorcy korzystającym z efektów prac prowadzonych w pasie drogowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem inwestorem przyłącza wodociągowego byli P. i D. M., a zatem decyzja prawidłowo została do nich skierowana. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącego podkreślił, że brak podstaw prawnych do obciążenia odbiorcy wody opłatami z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i zarzucił, że wniosek dotyczył jedynie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na czas budowy tj. jeden dzień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, ani też organy administracji obydwu instancji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W szczególności też, brak przesłanek z art. 156 § 1 kpa, rodzących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, co ma znaczenie z punktu widzenia zasad kontroli sądowej z uwagi na zaskarżenie decyzji jedynie w części, dotyczącej opłat z tytułu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Z mocy art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd administracyjny władny jest bowiem do działania na niekorzyść strony skarżącej w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu. Wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego, podniesionym w toku rozprawy sądowej, wniosek z dnia [...] r. został złożony przez P. i D. M. i dotyczył wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej nie tylko w celu wykonania robót budowlanych, polegających na budowie przyłącza wodociągowego, lecz również umieszczenia tego przyłącza w pasie drogowym (pod drogą gminną). Materialnoprawnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie stanowił zaś przepis art. 39 ust. 3a ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej, gdyż oparta na tej podstawie decyzja została wydana w dniu 2 kwietnia 2014 r., również na wniosek skarżącego i uczestniczki postępowania, lecz przepis art. 40 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 tej ustawy. Na tej podstawie prawnej zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wymaga zarówno prowadzenie robót w pasie drogowym (pkt 1), jak i umieszczenie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z mocy art. 40 ust. 3 i 11 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem sądu administracyjnego, regulacja ta jednoznacznie wskazuje, że opłatami z tytułu udzielonego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego może być obciążony wyłącznie podmiot, który złożył wniosek o wydanie takiego zezwolenia. Wydanie decyzji w trybie art. 40 ustawy, możliwe jest wyłącznie na wniosek, zaś ustawodawca nie określił kręgu podmiotów, legitymowanych do jego złożenia. Zatem z mocy art. 28 kpa, przymiot strony w takim postępowaniu przysługuje wyłącznie podmiotowi, który żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny. Co więcej, to skarżący i uczestniczka postępowania byli adresatami poprzedniej decyzji, wydanej w trybie art. 39 ust. 3 a ustawy o drogach publicznych, wydanej również na ich wniosek. O ile zaś w tym przypadku ustawodawca posłużył się określeniem "inwestor", to w treści art. 40 ustawy, pojęcia tego nie powtórzono. Jednakże w sytuacji, gdy skarżącemu i uczestniczce postępowania udzielono zezwolenia na podstawie art. 39 ust. 3a ustawy, to brak podstaw do negowania ich uprawnienia do złożenia wniosku o udzielenie kolejnego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nie ma przy tym żadnego prawnego znaczenia fakt, kto będzie właścicielem przyłącza wodociągowego, ani też relacje pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowym, uregulowane ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 139). Odbiorca usług korzysta z usług na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zaś przyłączem wodociągowym w rozumieniu tej ustawy, jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z nieruchomością odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym (art. 2 pkt 6 tej ustawy). Zatem w przypadku przyłącza wodociągowego nieistotna jest kwestia granic nieruchomości gruntowej odbiorcy usług. Z mocy art. 15 ust. 2 tej ustawy, realizację budowy przyłączy do sieci zapewnia zaś na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Regulacja ta przesądza o interesie prawnym skarżącego i uczestniczki postępowania w rozumieniu art. 28 kpa, do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na podstawie art. 40 ustawy o drogach publicznych. Oczywiście, z wnioskiem takim mógł wystąpić wykonawca robót - firma "A Sp. z o.o. – jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, wymienione we wniosku, lecz w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący, ani uczestniczka postępowania nie działali jako pełnomocnicy tego przedsiębiorstwa, lecz wystąpili w imieniu własnym o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zarówno celem prowadzenia robót budowlanych, jak i umieszczenia w nim przyłącza wodociągowego. Skoro zaś udzielono im stosownego zezwolenia zgodnie z ich wnioskiem, brak podstaw do obciążenia opłatami z tego tytułu z mocy art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, innego podmiotu, który nie był wnioskodawcą, jak też nakładanie jakichkolwiek obowiązków na inne osoby. Wreszcie wskazać należy, że o możliwości obciążenia opłatami pouczono skarżącego i uczestniczkę postępowania w decyzji z dnia 2 kwietnia 2014 r., zezwalającej na lokalizację przyłącza w pasie drogowym. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. mw