II SA/Gl 1405/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi U. K. i J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. Działając na wniosek z dnia 22 sierpnia 2003 r. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz U. i J. K. z tytułu nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę P. prawa własności zajętej pod drogę publiczną – ul. [...] działki nr [...] o pow. 0,0416 ha, obręb P., k.m. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], będącej w dniu 31 grudnia 1998 r. własnością U. i J. K. – we wspólności ustawowej. Jednakże wskutek odwołania U. i J. K. powyższa decyzja została uchylona i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] podjętą z up. Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 129 ust. 3 i ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 2, art. 131 ust. 4, art. 132 ust. 1a, ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), orzeczono o ustaleniu odszkodowania na rzecz U. i J. K. w kwocie 40.901 zł z tytułu zajęcia pod drogę publiczną działki nr [...], w ramach którego przyznano jako nieruchomość zamienną prawo własności działki nr [...] o pow. 0,0822 ha, położonej w P. przy ul. [...] (z zasobu nieruchomości Gminy P.) o wartości 78,863 zł, zobowiązując J. K. i U. K. do zapłaty różnicy między wysokością odszkodowania a wartością nieruchomości zamiennej w kwocie 37.962 zł w terminie 14 dni od dnia ostateczności decyzji. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania organ I instancji w motywach decyzji podał, że o nabyciu działki nr [...] z mocy prawa orzeczono na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...]. Wyliczenie wartości nieruchomości nastąpiło zaś na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego S. K., który z uwagi na brak odpowiedniej liczby transakcji na rynku lokalnym gruntami przeznaczonymi pod tereny usług, objął analizą szerszy rynek (rynek alternatywny). Jednocześnie w świetle art. 73 ust. 5 ustawy z 1998 r., organ I instancji odstąpił od orzekania o rozliczeniu nakładów, polegających na wybrukowaniu działki. W odwołaniu od decyzji J. K. i U. K. zarzucili nieuwzględnienie poczynionych przez nich nakładów na działkę nr [...], którą wyrównali i wybrukowali, bowiem przyznana im nieruchomość za dopłatą stanowi grunt rolny. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca uwzględnił stan zagospodarowania nieruchomości na dzień 29 października 1998 r., jak również aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość działki nr [...] określono przy tym na podstawie § 36 ust. 1 pkt 2 rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. uwzględniając ceny jakie uzyskano za grunty przeznaczone pod tereny usługowe, bowiem zgodnie z planem miejscowym z 1990 r., działki sąsiednie przeznaczone są pod tereny usług, łączności, kultury i innych oraz handlu i gastronomii. Natomiast wartość działki zamiennej nr [...] ustalono w oparciu o obecnie obowiązujący plan miejscowy z 2006 r., zgodnie z którym jest to teren zabudowy usługowej. Nadto, w toku postępowania odwoławczego rzeczoznawca wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że obie działki posiadają stosunkowo różne od siebie powierzchnie, do obliczeń przyjęto transakcje z różnych miejscowości. Analiza rynku wykazała też wzrost cen transakcyjnych w przypadku nieruchomości o większych powierzchniach. W tym stanie rzeczy organ II instancji uznał, że wycena przedmiotowych działek została sporządzona prawidłowo i zgodnie z obowiązującą regulacją prawną. W skardze do sądu administracyjnego J. K. i U. K. domagali się rozstrzygnięcia sporu co do poniesionych przez nich nakładów inwestycyjnych na utwardzenie działki, którą zakupili w 1995 r., niezwłocznie po tym przystępując do zagospodarowania terenu. Zatem nakłady na nieruchomość ponieśli przed wejściem w życie ustawy z 1988 r. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem z operatu szacunkowego (pkt 5.3.1), wynika że rzeczoznawca uwzględnił fakt, że działka nr [...] jest utwardzona kostką brukową. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona, bowiem organy administracji obydwu instancji należycie zebrały i rozważyły materiał dowodowy, prawidłowo określając wartość nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, stanowiącą podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, jak i wartość działki zamiennej, przyznanej skarżącym za ich zgodą w ramach dochodzonego odszkodowania. Z mocy art. 73 ust. 4 i 5 ustawy – Przepisy wprowadzające..., powołanej w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, odszkodowanie za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, ustala na wniosek właściciela właściwy organ według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, zaś podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli 29 października 1998 r., przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem. Zdaniem składu orzekającego, redakcja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że utrata prawa do władania gruntem może nastąpić w innej dacie, niż w dniu wejścia w życie ustawy, a w żadnym wypadku nie chodzi o stan nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., skoro ustawodawca objął regulacją nieruchomości, które w tej dacie już pozostawały we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W niniejszej sprawie organy administracji nie poczyniły ustaleń faktycznych zarówno w kwestii daty utraty przez skarżących prawa do władania nieruchomością, stanowiącą działkę nr [...], jak i daty poczynienia przez nich nakładów w postaci utwardzenia (wybrukowania) jej nawierzchni. Jednak braki te nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Z dołączonej do akt administracyjnych decyzji Wojewody [...] z dnia 15 grudnia 2005 r. o nabyciu z mocy prawa, własności tej działki przez Gminę P. wynika bowiem, że przedmiotowa nieruchomość jako zajęta pod ulicę [...] (parking i chodnik), stanowiła drogę lokalną nr [...], wymienioną w załączniku nr 2 do uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Z treści pism skarżących, złożonych w postępowaniu administracyjnym i samej skargi wynika zaś, że skarżący nabyli większą nieruchomość, z której wydzielono następnie przedmiotową działkę nr [...] od Skarbu Państwa (jako dawne tereny PGR) w 1995 r., a następnie przystąpili do utwardzenia nawierzchni w związku z przebudową obiektów na cele działalności gospodarczej, przy czym w toku rozprawy sądowej skarżący nie byli w stanie podać, czy udzielone pozwolenie na budowę obejmowało także wybrukowanie terenu przyległego do jezdni. Taki stan rzeczy prowadzi jednak do wniosku, że skarżący nabyli w 1995 r. od Skarbu Państwa nieruchomość częściowo już zajętą pod drogę publiczną – ulicę [...], która była we władaniu Gminy P., co potwierdza przywołana wyżej decyzja Wojewody [...]. Zatem skarżący utwardzili działkę nr [...], która stanowiła chodnik jako część drogi publicznej. Oznacza to, że poczynienie nakładów na tę działkę nastąpiło w sytuacji, gdy terenem tym władała Gmina i taki stan władania miał miejsce już w dacie nabycia większej nieruchomości przez skarżących. Zatem z mocy art. 75 ust. 5 ustawy – Przepisy przejściowe... poczynienie przez skarżących nakładów w postaci wybrukowania chodnika (parkingu) jest bez znaczenia dla ustalenia wysokości odszkodowania. Co więcej, rzeczoznawca majątkowy S. K. dokonując wyceny działki nr [...] uwzględnił fakt, że jest to teren utwardzony (wybrukowany), na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Jednak wycena wartości nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody porównania parami wg cen rynkowych gruntów pod usługi, stanowiła przyjęcie przez rzeczoznawcę ceny 98,32 zł/m2. Wyjaśnić bowiem należy, że przepis § 36 rozp. RM w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu (przywołanego przez organ odwoławczy), nakazuje stosowanie podejścia porównawczego przy określaniu wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Tymczasem zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Natomiast odrębne określenie kosztu nabycia gruntu i kosztu odtworzenia jej części składowych, następuje w przypadku określenia wartości nieruchomości w podejściu kosztowym, które jest odrębnym sposobem szacowania nieruchomości w świetle art. 153 ust. 3 tej ustawy. Podejście kosztowe nie ma jednak zastosowania w przypadku wyceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, co jednoznacznie wynika z treści § 36 cyt. rozp. Zatem nawet w sytuacji, gdyby skarżący uzyskali pozwolenie na budowę chodnika jako części drogi publicznej, to wartość nakładów w postaci kosztów wykonania utwardzenia (koszt odtworzenia chodnika), nie podlegałaby doliczeniu do wartości samego gruntu. W obrocie rynkowym ceny nieruchomości nie obejmują bowiem odrębnie ceny gruntu i wartości jego części składowych. Stąd też koszt wykonania utwardzenia działki [...], nie mógł być doliczony do wartości gruntu przy ustalaniu odszkodowania w trybie art. 73 ustawy – Przepisy przejściowe... Otwarta pozostaje natomiast kwestia, czy skarżącym przysługuje droga cywilna przed sądem powszechnym w celu dochodzenia zwrotu nakładów w postaci wybrukowania działki, o ile uzyskali pozwolenie na budowę, obejmujące takie roboty budowlane. Wreszcie, zasadnie organ odwoławczy po wyjaśnieniu przyczyn przyjęcia różnych transakcji z uwagi na różnice powierzchni działki nr [...] i działki zamiennej nr [...] o pow. 822 m2, uznał operat szacunkowy za prawidłowy. Z braku transakcji rynkowych nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, rzeczoznawca objął bowiem analizą rynek regionalny w zakresie obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod usługi (§ 36 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt 2 cyt. rozp.). Przy zastosowaniu tej samej metody szacowania wartość działki zamiennej, położonej w sąsiedztwie, obliczono na kwotę 95,90 zł/m2, a więc nieco niższą niż działki zajętej pod drogę publiczną, która ze względu na nieregularny kształt, otaczając nieruchomość skarżących wokół, sama w sobie nie ma waloru budowlanego – w przeciwieństwie do działki zamiennej. O ile zaś działka zamienna nie spełniała oczekiwań i potrzeb skarżących, mogli odmówić jej przyjęcia w ramach odszkodowania. W konsekwencji, z uwagi na znaczną różnicę w powierzchni obydwu działek, ich wartość była różna, co uzasadniało dopłatę zgodnie z art. 131 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, skarżący zostali zapoznani z operatem szacunkowym rzeczoznawcy S. K. i nie wnieśli do niego uwag. Zatem w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkujących wznowieniem tego postępowania. Decyzja o ustaleniu odszkodowania odpowiada więc prawu z uwagi na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, które nie daje podstawy do doliczenia do wartości gruntu kosztów odtworzenia jego części składowych w postaci utwardzenia nawierzchni kostką brukową. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).