II SA/Gl 1407/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K.M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismem z dnia 13 lipca 2012 r. K. M. wystąpiła do Starosty [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, iż gospodarstwo rolne rodziców S. i R. M. zd. S., z którego w czerwcu 1945 r. rodzina została wysiedlona, objął L. S. s. B. i P.. Pismem z dnia 18 lipca 2012 r. organ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku poprzez podanie nazwy miejscowości, w której położone było gospodarstwo oraz podstawy prawnej upoważniającej do wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na wezwanie wnioskodawczyni wskazała, że żądane zaświadczenie jest niezbędne do podjęcia działań w celu odzyskania zagarniętego gospodarstwa rolnego rodziców. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego objęcie przez L. S. s. B. i P. w 1945 roku gospodarstwa rolnego S. i R. M. zd. S. położonego w L.. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że operat ewidencyjny dla obrębu L. został założony w kwietniu 1960 r. na podstawie materiałów źródłowych w postaci matrykuł. W alfabetycznym spisie właścicieli gruntów i osób władających gruntem prowadzonym dla gromady L. S. M. i R. M. zd. S. nie figurują. W treści wniosku K. M. powołuje się na wydany przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej dokument o nadaniu ziemi L. S. Jednakowoż organ nie jest w posiadaniu wskazanego aktu. Starosta [...] prowadzący postępowanie wyjaśniające nie może zaś analizować zmian w stanie prawnym i wyprowadzać z tego wniosków, ani dokonywać ocen prawnych. Organ wydaje zaświadczenie na podstawie posiadanej ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów, które jedynie potwierdzają stan zaistniały w określonym rejestrze. Skoro zatem nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi tytuł prawny do nieruchomości to nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię. Postanowienie, jak wynika z jego części nagłówkowej, wydane zostało na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. 2010, Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. zwanej dalej k.p.a.). Pismem z dnia 19 sierpnia 2012 r. K. M. wniosła zażalenie na otrzymane postanowienie wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu strona opisała jak w roku 1945 przebiegło wysiedlenie rodziny z gospodarstwa przez repatriantów ze wschodu – rodzinę U.. Zdaniem strony nastąpiło to wskutek działań bezprawnych jednak na tę okoliczność strona nie posiada dokumentów. Następnie rodzina została osadzona w obozie w L., z którego członkowie rodziny zwolnieni zostali w lipcu 1945 r. Ich gospodarstwo zostało natomiast przejęte na cele reformy rolnej i przekazane L. S. Strona podkreśliła, że w zasobach archiwalnych powinny się znajdować kopie pism, na podstawie których dokonano zmian w księgach wieczystych. Zaakcentowała nadto, że żądane zaświadczenie jest jej niezbędne aby móc ubiegać się o zwrot cyt. "bezprawnie zagrabionego" gospodarstwa. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. utrzymał zaskarżone doń postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego. Następnie przytoczył art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 217 k.p.a. wskazując, że istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy po stronie organu administracji istniały przesłanki ku temu, aby odmówić wydania skarżącej zaświadczenia o żądanej treści. W myśl art. 218 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 tejże ustawy, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z powyższego przepisu wprost wynika, iż ustawodawca uzależnił możliwość wydania zaświadczenia od tego, czy organ posiada wiedzę odnośnie faktów czy stanu prawnego, jaki miałby podlegać określeniu w zaświadczeniu. Brak zaś wiedzy w tym zakresie umożliwia organowi administracji wydanie decyzji nieuwzględniającej wniosku. Określenie "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyte w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiane dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie. Odmowa wydania zaświadczenia może zatem nastąpić, gdy żądanie osoby ubiegającej się o nie, nie znajduje potwierdzenia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. Niedopuszczalne jest bowiem wydanie zaświadczenia na podstawie danych dostarczonych przez stronę w przypadku gdy informacje te nie mają odzwierciedlenia w danych jakie posiada organ. Z akt sprawy wynika, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada dokumentów, w oparciu o które mógłby wydać żądane zaświadczenie. Operat ewidencyjny dla obrębu L. został założony w 1960 r. na podstawie materiałów źródłowych. Co prawda z zebranego materiału dowodowego wynika, iż L. S. był wpisany jako podmiot w spisie właścicieli, jednak dostępne dokumenty nie wskazują, iż stał się on właścicielem gospodarstwa rolnego przy ul. [...] - obecnie ul. [...]. Brak danych w dowodach zmian operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie żądań strony obliguje organ do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. Pismem z dnia 19 października 2012 r. K. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji. Ponownie opisała przebieg wysiedlenia rodziny w 1945 r., a następnie osadzenie w obozie w L. Wskazała, że nie posiada w tej mierze żadnych dokumentów albowiem nigdy nie otrzymała jakiegokolwiek potwierdzenia na piśmie. Pierwszy dokument jaki rodzina otrzymała, to zaświadczenie Starosty Powiatowego w T. z dnia [...] r., zezwalające na dalszy pobyt w L. Do domu rodzinnego nie mogli wrócić bo tam już był repatriant. Kto mu zezwolił na zajęcie gospodarstwa nie wiadomo. Kolejno strona wskazała, że w odpowiedzi na jej pismo Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasugerowało by wystąpić do organu stopnia wojewódzkiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Aby móc ubiegać się o taką decyzję należy przedłożyć stosowne dokumenty, których strona nie posiada. Stąd koniecznym jest uzyskanie wnioskowanego zaświadczenia. Do skargi strona dołączyła kserokopie wyciągów z księgi wieczystej oraz kserokopie pism Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z lat 1951 i 1952. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, iż w myśl art. 20, 22 i 24 cytowanej już wyżej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków jest tylko specjalnie prowadzonym i wywierającym określone skutki prawne zbiorem informacji o gruntach. Jest zatem wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego dotyczącego danej nieruchomości i zawiera jedynie dane wynikające z tytułu własności. Tym samym ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów, budynków, lokali a także właścicieli i władających. Dane przedmiotowe dotyczące gruntów obejmują informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Natomiast dane podmiotowe dotyczą właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty - miejsca zamieszkania lub siedziby tych osób. Z kolei wydawanie zaświadczeń regulują przepisy art. 217 k.p.a., stosownie do którego organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się m.in. wtedy gdy osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.) W myśl z kolei art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej, po ustaleniu, iż dana osoba ma interes prawny w żądaniu zaświadczenia, obowiązany jest to zaświadczenie wydać jednak jedynie wtedy gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W konsekwencji przytoczonych norm stwierdzić należy, iż organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia wówczas, gdy osoba ubiegająca się nie wskaże przepisu prawa lub nie wykaże interesu prawnego albo gdy jej żądanie nie znajduje oparcia w dokumentach, o których mowa w art. 218 § 1 k.p.a. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1499/99. Ta ostatnia okoliczność może mieć miejsce gdy osoba żąda wydania zaświadczenia w sprawie, w której organ administracji publicznej nie posiada wiedzy albowiem nie prowadzi w odniesieniu do tych faktów żadnych ewidencji, rejestrów bądź innych zbiorów danych bądź też prowadzi je ale nie odzwierciedlają one faktów, których potwierdzenia strona się domaga. Ustawodawca uzależnił bowiem możliwość wydania zaświadczenia od tego, czy organ posiada wiedzę odnośnie faktów czy stanu prawnego, jaki miałby podlegać określeniu w zaświadczeniu. Brak zaś wiedzy w tym zakresie uniemożliwia wydanie zaświadczenia o żądanej treści i obliguje organ administracji do wydania postanowienia odmawiającego uwzględnienia wniosku (art. 219 k.p.a.). Jak nadto trafnie zaakcentował organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zwrot "danych znajdujących się w jego posiadaniu", użyty w art. 218 § 1 k.p.a., nie może być rozumiany dowolnie i rozszerzająco, przez obejmowanie nim także danych dostarczonych właściwemu organowi przez osobę ubiegającą się o zaświadczenie w celu potwierdzenia faktów z tych danych. Odnosząc powyższe uwagi do przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż żądanie wnioskodawczyni dotyczyło wydania zaświadczenia potwierdzającego objęcie przez L. S. s. B. i P. w 1945 r. gospodarstwa rolnego S. i R. M. położonego w L. Stosownie zatem do przytoczonych powyżej norm zaświadczenie o żądanej treści mogłoby zostać wydane gdyby w ewidencji gruntów i budynków figurował wpis tej treści bądź organ I instancji posiadał w zbiorach dokument ten fakt potwierdzający. Niedopuszczalne jest natomiast wydanie zaświadczenia na podstawie danych dostarczonych przez stronę w przypadku gdy informacje te nie mają odzwierciedlenia w danych jakie posiada organ. Z akt sprawy wynika, że organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie posiada dokumentów, w oparciu o które mógłby wydać żądane zaświadczenie. Operat ewidencyjny dla obrębu L. został założony w 1960 r. na podstawie materiałów źródłowych. Z zebranego zaś materiału dowodowego wynika, iż L. S. był wprawdzie wpisany jako podmiot w spisie właścicieli, jednak dokumenty nie potwierdzają, iż stał się właścicielem przedmiotowego gospodarstwa rolnego. Brak w ewidencji danych potwierdzających fakty, których potwierdzenia w zaświadczeniu strona się domaga uniemożliwiał organowi wydanie wnioskowanego zaświadczenia i obligował organ do odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. Wobec powyższego poprawnie organ I instancji odmówił wnioskodawczyni wydania zaświadczenia o żądanej treści albowiem wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty nie znajdujące odzwierciedlenia w ewidencji byłoby prawnie niedopuszczalne. Prawidłowo w konsekwencji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy zaskarżone doń postanowienie pierwszoinstancyjne. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.