II SA/Gl 1409/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] roku Prezydent Miasta C. (orzekając po raz drugi w sprawie bowiem jego decyzja z dnia [...] roku została przez SKO w C. uchylona decyzją z dnia [...] roku) odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przewidzianego do realizacji na terenie działki nr [...] obręb [...] w C. przy ul. [...]. Decyzja została wydana na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) oraz rozporządzeń Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 roku; w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, poz. 1589) i w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 z 2003 r., poz. 1588). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że przyczyną odmowy ustalenia warunków żądanych przez J. S. było niespełnienie wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku w zakresie kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. W odwołaniu J. S. zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez ich błędne zastosowanie. W uzasadnieniu odwołania przyznał, że w bezpośrednim sąsiedztwie działki nie ma jeszcze zabudowy mieszkalnej, ale znajduje się ona w bezpośredniej okolicy tyle że poza granicą obszaru analizowanego. Zdaniem odwołującego się wyznaczenie obszaru analizowanego w wymiarach minimalnych uniemożliwia mu pełne korzystanie z własności. Podniósł także, że organ w swojej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego uznał za zasadne określenie granic obszaru analizowanego na poziomie minimalnym. Natomiast zabudowa mieszkalna przy ul. [...] w stosunku do działki nr [...], odległa jest o około [...] m. Powołał się także na wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 roku, sygn. akt II OSK 496/10, z którego wynika możliwość dostosowania granic obszaru analizowanego do potrzeb konkretnej sprawy. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że warunkiem wydania decyzji o warunkach zabudowy jest spełnienie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy. Dowodem na spełnienie tych warunków jest analiza sporządzona zgodnie z rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. W sprawie przeprowadzono sprawdzenie spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 i wykreślono obszar analizowany zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Organ odstąpił od rozszerzenia granic tego obszaru z uwagi na zbyt dużą odległość zabudowanej nieruchomości – [...] m, nadto jedyny znajdujący się w obszarze analizowanym budynek mieszkalny położony jest przy innej drodze publicznej – ul. [...] j, a jego parametry nie mogą stanowić podstawy do ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji (pkt 5 analizy). Zdaniem organu odwoławczego skoro obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z prawem (§ 3 ust. 2 rozporządzenia) to on nie może zakwestionować powyższego stanu i nakazać jego rozszerzenie. Skargę na decyzję ostateczną złożył J. S. zarzucając naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i braku wyjaśnienia czy dla działek sąsiednich zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy, nieuwzględnienie faktu, że działka nr 6 w studium przeznaczona jest pod zabudowę i pod ten cel przeznaczał ją plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący do dnia 31 grudnia 2003 roku, a także braku wyjaśnienia, dlaczego organ odwoławczy uznał wyznaczenie szerszego obszaru analizowanego niż 120 m za nieuzasadnione, a także przyjęcie, że zabudowa przy ul. [...] posiada inny charakter. W uzasadnieniu wskazał, że dla działki nr [...] graniczącej z działką nr [...] wydano decyzję o warunkach zabudowy, a w związku z tym wnosił o przeprowadzenie dowodu z mapy ewidencyjnej gruntów oraz zobowiązanie organu I instancji do złożenia decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...]. Wskazał na wyrok sądu administracyjnego w Krakowie o sygn. II SA/Kr 1324/2011 z którego wynika, że "wykładnia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności". Domagał się także przeprowadzenia dowodu z fotografii obrazującej odległość najbliżej zabudowanej nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] dla wykazania bliskości tych zabudowań od działki znajdującej się przy ul. [...] Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzją odmówiono ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w C. przy ul. [...]z uwagi na brak spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy w zakresie kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenów sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Przede wszystkim należy stwierdzić, że celem postępowania prowadzonego w trybie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) jest stwierdzenie czy na konkretnej nieruchomości możliwa jest realizacja inwestycji w sytuacji, gdy dla określonego obszaru nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przywołany przepis uzależnia wydanie pozytywnej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach 1-5 art. 61, to jest: kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i budowlanych, przy czym zabudowana działka sąsiednia (niekoniecznie w granicy sąsiadującej z działką inwestora) musi być dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestora (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3), braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi (pkt 5). Z tego wynika, że podstawową regułą, która winna przyświecać organom wydającym decyzję o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, której istotą jest takie kształtowanie ładu przestrzennego aby przestrzeń była spójna pod względem gabarytów, estetyki, funkcji i sposobu zagospodarowania. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Trzeba też wyraźnie stwierdzić, że niedopuszczalne jest założenie, że każda zabudowa w sposób bezwzględny powinna nawiązywać zarówno co do cech jak i funkcji zabudowy już istniejącej. W istocie bowiem uniemożliwiałoby to rozwój urbanistyczny. W niniejszej sprawie organ wyznaczył koło działki nr [...] (inwestora) obszar analizowany w odległości [...] m od granic działki inwestora przy przyjęciu frontu działki na [...] m i stwierdził, że w tym obszarze brak jest zabudowy wzdłuż ulicy [...], bowiem teren objęty wnioskiem położony jest poza zasięgiem zabudowy mieszkaniowej wzdłuż ulicy [...]. W obszarze analizowanym znajduje się tylko jedna działka zabudowana budynkiem mieszkalnym przy ul. [...] j, do której nie przylega teren objęty wnioskiem. Ustalenia dokonane w obszarze analizowanym świadczą o braku w tym obszarze co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej. Oznacza to, że warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie został spełniony, a więc nie istnieje możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący w trakcie całego postępowania twierdził, że zabudowa podobna istnieje przy ul. [...], ale w odległości około [...] m od jego działki, a w związku z tym kwestionował wyznaczenie obszaru analizy na poziomie minimalnym (trzykrotna szerokość frontu działki) wynikającym z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Podkreślał, że obszar analizowany powinien być wykreślony w taki sposób by objął zabudowę przy ul. [...]. W istocie więc uważał, że obszar analizowany powinien zostać rozszerzony w taki sposób aby uwzględnić przysługujące mu prawo do pełnego korzystania z przedmiotu własności (działka nr [...]). W tym zakresie należy stwierdzić, że obszar analizowany został w niniejszej sprawie wykreślony na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wskazane rozporządzenie określa jedynie dolną granicę (minimum) wielkości wspomnianego obszaru co oznacza że organ może lecz nie musi wyznaczyć go w większym od tej wartości zakresie. Żaden przepis nie nakłada nań również obowiązku zastosowania "proinwestorskiego" podejścia do wniosku strony i poszukiwania przestrzeni, w której znajdują się obiekty spełniające zasadę "dobrego sąsiedztwa". Tym samym podniesiony w skardze, a wcześniej w odwołaniu postulat poszerzenia granic obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Wykreślenie obszaru analizowanego w promieniu [...] m zostało przez organy uzasadnione przez wskazanie na urbanistyczną całość. Jest poza sporem i przyznaje to sam skarżący, że działki sąsiednie nie są zabudowane. Postulowane rozszerzenie obszaru analizowanego oznaczałoby więc "szukanie" działki zabudowanej dającej możliwość wydania żądanej decyzji. Natomiast z załączników mapowych do wniosku, analizy wynika, że w sąsiedztwie objętej wnioskiem działki brak jest zabudowy, która umożliwiałaby ustalenie warunków zabudowy. Działka przy ul. [...] jest wprawdzie zabudowana budynkiem mieszkalnym ale usytuowana przy drodze do której nie przylega teren objęty wnioskiem. Z kolei działka nr [...] nie jest zabudowana (nadto położona jest przy ul. [...]), a samo wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki nie stanowi podstawy do ustalenia wnioskowanych warunków. Podstawą taką jest budowa budynku mieszkalnego – stan surowy zamknięty. Ten właśnie fakt legł u podstaw oddalenia na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 roku wniosków dowodowych. Niesłuszne jest także odwoływanie się przez skarżącego do zapisów obowiązującego studium i już nieobowiązującego planu miejscowego. Studium nie może być podstawą ustalenia warunków zabudowy i w tym zakresie skład orzekający podziela stanowisko większości orzecznictwa sądowego. Natomiast co do nieobowiązującego już planu miejscowego można jedynie stwierdzić, że jego ustalenia utraciły ważność. W sytuacji, gdyby wspomniany plan miejscowy nadal obowiązywał, nie byłoby zresztą dopuszczalne wydawanie decyzji o warunkach zabudowy. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm.) oddalił skargę. sw