II SA/Gl 1409/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi H. W., G. U. i W. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. udzielił M. N. pozwolenia na użytkowanie rozbudowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr [...], przy ul. [...] w D.. Wnioskiem z dnia [...] r. obecnie skarżące H. W., W. C. i G.U. wystąpiły o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną na wstępie decyzją, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ wznowił postępowanie administracyjne we wskazanej wyżej sprawie. Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] r., nr [...] organ pierwszej instancji, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] r. Od decyzji tej odwołanie złożyły skarżące. Po jego rozpatrzeniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na potrzebę wyjaśnienia szeregu okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla wyniku sprawy, w szczególności zaś daty realizacji inwestycji i ustalenia kręgu stron postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania we wskazanym zakresie, decyzją z dnia [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji stwierdził wydanie decyzji własnej z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, tj. z pominięciem udziału stron postępowania (na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 104 k.p.a.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w 1996 r. M. N. dokonała rozbudowy budynku, co pokrywa się z datą zawartą w opinii technicznej J.G., załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Wobec tego, w związku z ustaloną datą rozbudowy budynku, właściwe było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (zakończonego decyzją z dnia [...] r.) przy zastosowaniu ustawy abolicyjnej. Stronami postępowania winni być wszyscy współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, tj. M. N. oraz skarżące, a ponadto współwłaściciele sąsiedniej działki nr [...] k.m. 5, tj. R.A., M.R. i Z.R. (budynek stoi na dwóch działkach). Wobec pominięcia w tamtym postępowaniu wskazanych wyżej osób stwierdzono wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Od decyzji tej odwołanie wniosły skarżące, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na naruszenie szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo budowlane, a także nieprzestrzeganie wskazówek organu odwoławczego. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie wznowieniowe przeprowadzono w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. W istocie, ze względu na brak udziału pozostałych stron postępowania doszło do uchybienia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., co w efekcie pozwoliło na wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przeprowadzone postępowanie nie pozwoliło na uznanie, iż doszło do naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie pierwotnie wydanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem organu, z faktu złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie przez jednego ze współwłaścicieli zamiast wszystkich, nie można skutecznie wywodzić, iż spowodowałoby to inny wynik sprawy, gdyż wniosek ten został złożony przez osobę do tego uprawnioną. Z brzmienia art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw wynika wprost, że intencją ustawodawcy nie było uzależnienie przyjęcia do użytku obiektów określonych w tym przepisie od wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skoro wyłączono zastosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane, które nakładały na inwestora obowiązek wykazania się tym prawem podczas legalizacji. W skardze na tę decyzję skarżące domagały się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżące zarzuciły organowi błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz pominięcie art. 7, 8, 9, 10, 28, 136, 138 k.p.a., jak również błędną interpretację ustawy Prawo budowlane dotyczącą wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie bez wskazania prawnych współwłaścicieli rozbudowanej części budynku mieszkalnego. W ocenie skarżących organ dopuścił się nieprawidłowości przy ustalaniu stron postępowania, nie ustalono współwłaścicieli budynku mieszkalnego, jak również jednoznacznej daty jego wybudowania. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 1214/13, skarżące podniosły, że niedopuszczalnym jest by zalegalizować samowolnie wykonane roboty bez zbadania, czy inwestor mógł dysponować na cele budowlane terenem, na którym dokonał robót. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej H.W. podtrzymał zawarte w skardze zarzuty i zaznaczył, że wydanie zaskarżonej decyzji doprowadziło do naruszenia prawa oraz do utraty zaufania do organów administracji publicznej. Do akt złożył kopie mapy zasadniczej, z której wynika, że sporny obiekt budowlany istniał już wdacie [...] r. Złożył również do akt protokół z rozprawy przed Sądem Rejonowym w D. z dnia [...] r., toczącej się pod sygn. akt [...]. Skarżąca G.U. oraz pełnomocnik skarżącej W. C. poparli stanowisko pełnomocnika H.W.. Z kolei pełnomocnik uczestniczki postępowania – M. N. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko prezentowane przez organy administracji publicznej. Na pytanie Sądu skarżący wskazali, że zdecydowali się na wszczęcie postępowania w [...] r. po powzięciu informacji o wydaniu decyzji z dnia [...] r. Wyjaśnili, że wcześniej wiedzieli tylko o tym, że inwestycja została zrealizowana, nie wiedzieli natomiast, czy została zrealizowana zgodnie prawem i kto ją zrealizował. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż kontrola zaskarżonej decyzji nie pozwoliła stwierdzić, że jest ona obarczona uchybieniami dającymi podstawę do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Nie oznacza to wszakże, że prowadząc postępowanie administracyjne organy nie uniknęły błędów. Nie są to jednakże naruszenia prawa o charakterze istotnym, mającym wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania. Postępowanie administracyjne, uregulowane w rozdziale 12, działu II ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. – zwana dalej k.p.a.) cechuje szczególny charakter, przejawiający się m.in. w konieczności spełnienia szeregu wymogów formalnych warunkujących wszczęcie i prowadzenie tego postępowania, a także ewentualne uchylenie decyzji będącej przedmiotem oceny dokonywanej w jego trakcie. W tym kontekście podkreślić trzeba, że zasada wzruszalności ostatecznych decyzji administracyjnych w toku postępowania wznowieniowego nie ma charakteru nieograniczonego, albowiem godziłoby to w pewność obrotu prawnego. Jednym z mechanizmów gwarantujących trwałość decyzji administracyjnych jest regulacja art. 146 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a., jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Tym samym, nawet decyzja wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego obarczonego wadami, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. pozostanie w obrocie prawnym jeśli upłynie termin wskazany w art. 146 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] r., nr [...], będąca przedmiotem postępowania poddanego aktualnie kontroli Sądu, została doręczona stronie (M. N.) w dniu [...] r. Oznacza to, że po dniu [...] r. nie było możliwym jej uchylenie ze względu na treść powołanego wyżej art. 146 § 1 k.p.a. Wskazany pięcioletni termin ma bowiem charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. W konsekwencji upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por.: wyrok NSA z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 561/09) i przesądza o pozostawieniu w obrocie prawnym takiego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnić przyjdzie, że biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, a jego upływ zobligowany był uwzględnić organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 258/10). Co prawda w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie dostrzegł tej okoliczności wydając zaskarżoną decyzję, nie mniej jednak jego rozstrzygnięcie – utrzymujące w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdzającą wydanie decyzji z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, pomimo oparcia go na innych przesłankach jest prawidłowe, a co za tym idzie nie ma podstaw do uwzględnienia podniesionych w skardze zarzutów. Równocześnie podkreślić trzeba, że upływ czasu nie zamyka drogi do stwierdzenia, że decyzja, będąca przedmiotem postępowania wznowieniowego została wydana z naruszeniem prawa (art. 151 § 2 k.p.a.), co zresztą organy w niniejszej sprawie uczyniły. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa otwiera zaś skarżącym drogę do ewentualnego wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, które może być dochodzone w odrębnym postępowaniu, toczącym się przed sądem powszechnym. Mając na względzie przywołane wyżej okoliczności Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu co daje podstawę do oddalenia skargi na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Z uwagi na przedstawione wyżej motywy rozstrzygnięcia, bezprzedmiotowym stało się dokonywanie kontroli zaskarżonej decyzji przez pryzmat sformułowanych w skardze zarzutów. Powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl