II SA/Gl 1411/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2015 r. sprawy ze skargi R. K. i A. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji w sprawie nabycia własności gospodarstwa rolnego oddala skargę. Pismem z dnia [...]r., R. K., reprezentowany przez pełnomocnika, zwrócił się do Wójta Gminy P. z wnioskiem o rektyfikację decyzji administracyjnej tj. uzupełnienie rozstrzygnięcia, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, niekompletnej decyzji administracyjnej - aktu własności ziemi z dnia [...]r., wydanego przez Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych, działającego z upoważnienia Naczelnika Powiatu. Uzasadniając złożony wniosek wskazał, że w dniu [...]r. Kierownik Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w B., działając z upoważnienia Naczelnika Powiatu, stwierdził nabycie z mocy prawa własności nieruchomości o powierzchni 0,9388 ha położonej w M., składającej się z działek o wskazanych w decyzji numerach, przez H. M., zd. K., na podstawie art. 1 ust. 2, art. 5 i art. 12 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z dnia 26 października 1971r. (Dz. U. Nr 27, poz. 250). W ocenie wnioskodawcy powyższa decyzja wydana została bez uwzględnienia stanu faktycznego nieruchomości istniejącego w chwili jej wydania. Nadto nie jest decyzją ostateczną, a postępowanie administracyjne w którym została wydana nie zakończyło się i jest w toku, z uwagi na jej wydanie bez udziału wszystkich stron postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Wójt Gminy P., na podstawie art. 149 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., w związku z art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2007r., Nr 231, poz. 1700 ze zm.) odmówił wznowienia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji z dnia [...]r. w sprawie nabycia gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w związku z argumentacją wnioskodawcy uznał, iż wniosek zawiera żądanie wznowienia postępowania z uwagi na kwestionowanie prawidłowości przeprowadzonego postępowania. Z kolei rozpatrując taki wniosek, powołując się na art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomości rolnymi Skarbu Państwa, stwierdził, że do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. W związku ze złożonym przez R. K. zażaleniem, w którym wskazał, że domagał się uzupełnienia niekompletnej decyzji administracyjnej – aktu własności ziemi z dnia [...]r. podczas, gdy organ niesłusznie przyjął, że jest to wniosek o wznowienie postępowania, organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że złożony wniosek dotyczył rektyfikacji decyzji administracyjnej, z którego wynika żądanie uzupełnienia decyzji z dnia [...]r., a nie wznowienia przedmiotowego postępowania. Dodał również, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien kolejny raz rozpoznać wniosek strony z dnia [...]r., ustosunkować się do niego i rozważyć, po przeprowadzeniu stosownego postępowania, wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Pismem z dnia [...]r. A. R. wniosła o przystąpienie do toczącego się postępowania w charakterze wnioskodawcy oświadczając, że popiera w całości podniesioną w sprawie argumentację, jak również wszystkie wnioski zgłoszone przez R. K. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. w związku z art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81) postanowił zwrócić podanie o rektyfikację decyzji administracyjnej złożone przez R. K. i A. R. z uwagi na właściwość sądu powszechnego w jego rozpoznaniu. W treści uzasadnienia organ wskazał, że uwzględnił treść art. 4 ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Przepis ten uchylił ustawę o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (pozostawiając w mocy nabycie na jej podstawie własności nieruchomości oraz związane z tym nabyciem skutki prawne określone w art. 5, art. 6, i art. 8 do 11 tej ustawy), a rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia na podstawie tej ustawy własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego oraz o odroczenie terminu zapłaty należności z tytułu nabycia własności tych nieruchomości przekazał sądom powszechnym. Wskutek wniesionego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone postanowienie Wójta Gminy P. jest zgodne z prawem, a organ słusznie uznał, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Kolegium podniosło, iż strona żądała uzupełnienia co do rozstrzygnięcia niekompletnej decyzji administracyjnej – tj. wskazanego aktu własności ziemi. Tak sformułowane żądanie zdaniem organu zmierza w istocie, w przypadku jego uwzględnienia, do potwierdzenia prawa własności R. K. w trybie administracyjnym na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, a w efekcie do nabycia przez niego prawa własności – z pominięciem istniejącej w tym zakresie w obowiązującym stanie prawnym (tj. ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych) drogi sądowej. Zdaniem organu z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że rozpoznawanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości, na podstawie ustawy o uregulowaniu gospodarstw rolnych, przekazuje się sądom. Z art. 5 § 1 ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wynika, że nabycie własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego stwierdza sąd w postępowaniu nieprocesowym. Z powyższego powodu, zdaniem SKO, stanowisko organu pierwszej instancji jest prawidłowe. Na skutek wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1333/13, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy P. z dnia [...]r., znak [...]. W treści uzasadnienia Sąd wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego reguluje w art. 111 § 1 kwestie związane z uzupełnieniem decyzji administracyjnej, natomiast na mocy art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych wyłączone zostały przepisy k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Na mocy powyższego przepisu nie zostało jednak wyłączone stosowanie do aktów własności ziemi przez organ administracji publicznej treści art. 111 § 1 k.p.a. i w związku z powyższym zdaniem Sądu brak było podstaw do przyjęcia przez organ, że do rozpoznania sprawy właściwy był sąd powszechny, a nie Wójt Gminy P.. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że akt własności ziemi z dnia [...]r. został doręczony H. M., która nie wniosła od niego odwołania, stąd też decyzja ta stała się ostateczna i w konsekwencji należy przyjąć, że wniosek o uzupełnienie powyższego aktu został złożony po terminie, co skutkować powinno jego oddaleniem w postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...]r., znak [...]Wójt Gminy P., działając na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. odmówił uzupełnienia decyzji nr [...]z dnia [...]r. w sprawie nabycia własności gospodarstwa rolnego, wydanej na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. W treści uzasadnienia organ wskazał, że powyższa decyzja administracyjna – akt własności ziemi została doręczona stronie dnia [...]r., zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru znajdującym się w aktach sprawy. W związku z tym, że strona nie wniosła od niej odwołania, decyzja ta stała się ostateczna. Dlatego też z uwagi na złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji po upływie 14 dni od dnia jej doręczenia należało uznać, że wniosek ten został złożony po terminie i ze względu na powyższe postanowiono odmówić uzupełnienia decyzji. Pismem z dnia [...]r. R. K. oraz A. R., za pośrednictwem pełnomocnika, wnieśli zażalenie od powyższego postanowienia. W treści uzasadnienia wskazali, że art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w brzmieniu z dnia 1 stycznia 1992r., powinien być stosowany wyłącznie do decyzji ostatecznych, a objęta wnioskiem decyzja administracyjna z dnia [...]r. Kierownika Powiatowego Biura Geodezji i Urządzeń Rolnych w B., działającego z upoważnienia Naczelnika Powiatu, w sprawie o nr [...]nie jest decyzją ostateczną, ze względu na brak wskazania w niej wszystkich stron postępowania tzn. R. K. oraz A. R. Zdaniem skarżących organ dopuścił się zaniechania powiadomienia stron o toczącym się postępowaniu. Kolejnym uchybieniem organu, zdaniem skarżących, było błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez nie zbadanie zakresu zmian samoistnego posiadania nieruchomości co powoduje, że wspomniana decyzja nie jest decyzją ostateczną i nie może być do niej zastosowany art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa w brzmieniu z dnia 1 stycznia 1992r., natomiast powinien znaleźć zastosowanie art. 16 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Zdaniem skarżących w konsekwencji poczynionych przez organ uchybień związanych z niedoręczeniem im aktu własności ziemi, nie rozpoczął się jeszcze bieg terminu, o którym mowa w art. 111 § 1 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na postanowienie wydane na podstawie art.111 § 1b k.p.a. nie przysługuje zażalenie, bowiem zgodnie z art.141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi, a przypadku powołanego przepisu kodeks nie przewiduje zażalenia. Nadto przedmiotowe postanowienie nie ma samodzielnego bytu i pozostaje częścią aktu którego dotyczy, jak również nie jest postanowieniem które kończy postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący zarzucili naruszenie przepisów art. 112, 111 § 1, 134 w zw. z 144 oraz 7 k.p.a. W uzasadnieniu powtórzyli, co do zasady, argumentację zawartą w treści odwołania od orzeczenia I instancji. Nadto wskazali, że w pouczeniu zawartym w postanowieniu Zastępcy Wójta, działającego z upoważnienia Wójta Gminy P. pouczono ich o przysługującym zażaleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, a zatem zgodnie z art. 112 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. spory interpretacyjne organów administracyjnych, co do dopuszczalności wniesienia zażalenia, nie mogą szkodzić stronie, a samo zażalenie powinno zostać pozytywnie rozpatrzone przez organ II instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jednocześnie wskazując, że skarżący nie wskazali żadnych argumentów, które przemawiałyby za wadliwością zapadłego rozstrzygnięcia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji – aktu własności ziemi. Zdaniem organu takim argumentem nie jest w szczególności fakt błędnego pouczenia o przysługującym zażaleniu przez organ I instancji, gdyż nie można wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego. Kolegium stwierdziło również, że z uwagi na niedopuszczalność zażalenia nie zostało ono merytorycznie rozpoznane w zakresie zasadności odmowy uzupełnienia decyzji, dlatego też zarzut skarżących o naruszeniu art. 111 § 1 k.p.a. należy uznać za niezasadny. Zdaniem organu kwestia niedochowania terminu do wniesienia wniosku o uzupełnienie decyzji oraz jego ostateczności zostały już przesądzone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1333/13. Organ stwierdził również, że przedstawione w skardze okoliczności sprowadzają się w istocie do zarzutu pozbawienia niektórych stron udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi, który ma charakter wady wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z uwagi na regulację art. 63 ust. 2 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa nie może być merytorycznie rozpatrywany. Na rozprawie skarżący R. K. argumentując zasadność wniesionej skargi stwierdził, że decyzja o nabyciu własności gospodarstwa rolnego przez matkę wydana została z naruszeniem prawa, gdyż nie uwzględnia postanowienia Sądu o nabyciu spadku po ojcu. Podniósł również, że akt własności ziemi stał się podstawą ujawnienia w księgach wieczystych ojczyma, który nie ma żadnych praw do majątku rodzinnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r., poz. 1647). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Jako takie należy, zdaniem Sądu, uznać zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność zażalenia. Postanowienie to bowiem wywołuje skutek prawny w postaci ustania postępowania odwoławczego, wszczętego w dniu wpłynięcia zażalenia do organu II instancji. Na wstępie należy podkreślić, że rozpoznając niniejszą sprawę zarówno organy jak i Sąd związane były stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażonym w wyroku z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1333/13, zgodnie z którym w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 111 § 1 k.p.a. Natomiast zgodnie z art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa do decyzji wydanych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów dotyczących wznowienia, stwierdzenia nieważności oraz uchylenia lub zmiany decyzji. Nadto w przywołanym orzeczeniu Sąd wskazał, że wniosek o uzupełnienie decyzji – aktu własności ziemi złożony został przez stronę po terminie, gdyż wbrew temu co uważa strona skarżąca, niniejsza decyzja stała się ostateczna z uwagi na jej prawidłowe doręczenie stronie postępowania H. M.. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r., znak [...] wydane na podstawie art. 134 w zw. z art. 126 § 1 k.p.a., stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Zastępcy Wójta, działającego z upoważnienia Wójta Gminy P. z dnia [...]r., znak [...]. Na mocy postanowienia organu I instancji odmówiono uzupełnienia decyzji nr [...] z dnia [...]r. w sprawie nabycia własności gospodarstwa rolnego, wydanej na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z dnia 26 października 1971r. W treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia powołano również przepis art. 111 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą regulacją strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Z kolei jak wynika z art. 111 § 1a organ administracji publicznej, który wydał decyzję (której uzupełnienia żądano), może ją w formie postanowienia (111 § 1b) uzupełnić lub odmówić jej uzupełnienia. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, że orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jej uzupełnienia, inaczej niż w procedurze cywilnej (art. 351 Kodeksu postępowania cywilnego) nie ma bytu samodzielnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, a ponadto z uwagi na to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie uzupełnienia decyzji stanowi dodatkowy składnik decyzji podstawowej, nie podlega odrębnemu zaskarżeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1783/98, ONSA 2002/1/23, oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 875/07, LEX nr 491908). Zgodnie zaś z art. 141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienie służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Należy przy tym stwierdzić, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Skoro zatem przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia decyzji, to zażalenie na takie postanowienie jest niedopuszczalne z mocy prawa. Organ odwoławczy, po otrzymaniu środka zaskarżenia, w pierwszej kolejności bada, czy jest on dopuszczalny. Jeżeli jest on niedopuszczalny, to stosownie do treści art. 134 k.p.a. stwierdza jego niedopuszczalność. Tak też organ II instancji postąpił w rozpatrywanej sprawie i stanowisko to jest zgodnie z obowiązującymi normami prawnymi. Na marginesie należało stwierdzić, że jak już wskazano powyżej, przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia zbadania niedopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji i w związku z tym poza kognicją Sądu znajduje się zagadnienie stwierdzenia zgodności z prawem decyzji – aktu własności ziemi z dnia [...]r. Dodatkowo wypada wskazać, że zasadnie organ I instancji odmówił uzupełnienia powyższej decyzji z uwagi na złożenie wniosku z uchybieniem terminu, gdyż kwestionowana decyzja stała się prawomocna wskutek doręczenia jej stronie H. M., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji znajdującego się w aktach sprawy. Te kwestie zostały już bowiem przesądzone przez WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1333/13. Sąd podziela również stanowisko organu, że nie można wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę, co do przysługującego jej środka odwoławczego, gdyż samo pouczenie nie tworzy prawa, którego ustawodawca nie przewidział na danym etapie postępowania (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2615/14, LEX nr 1621981, postanowienie WSA w Krakowie z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Kr 1787/14, LEX nr 1565506). Za nietrafne należy jednak uznać stanowisko organu II instancji, który stwierdził, że możliwe było wniesienie odwołania od aktu własności ziemi z dnia [...]r. w terminie 14 dni od otrzymania postanowienia z dnia [...]r. o odmowie jego uzupełnienia. Należy mieć bowiem na uwadze, że wykładnia przepisu art. 111 § 2 k.p.a. prowadzi do wniosku, że tylko żądanie uzupełnienia decyzji wniesione w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji powoduje przesunięcie rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 261/11, LEX nr 1094749), a w niniejszej sprawie termin do wniesienia odwołania minął z uwagi na uzyskanie przez decyzję waloru prawomocności. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.