II SA/Gl 1411/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 kwietnia 2026r. sprawy ze skargi P.W., P. W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 września 2025 r. nr WINB-WOA.7722.143.2025.DK w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia 10 czerwca 2025r. nr [...], 2) zasądza na rzecz skarżącego P. W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania, 3) zasądza na rzecz skarżącego P. W. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 8 września 2025 r., znak: WINB-WOA.7722.143.2025.DK, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "ŚWINB" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572) – dalej "k.p.a.", oraz art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) – dalej "P.b.", po rozpoznaniu zażalenia złożonego przez skarżącego P. W. (dalej "Skarżącego") – reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (dalej "PINB" lub "organ I instancji") z dnia 10 czerwca 2025 r., znak: [...], którym ustalono Skarżącemu opłatę legalizacyjną w wysokości 625.000 zł w sprawie legalizacji wykonanej dobudowy 6-ciu systemowych domków przeładunkowych (pomostów przeładunkowych) do budynku magazynowego na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w [...] w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] 6,3 MPa relacji [...] . Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Po przeprowadzeniu trwającego od 2020 r. postępowania PINB wydał w dniu 10 czerwca 2025 r. postanowienie znak: [...], ustalające - w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59f ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 P.b. opłatę legalizacyjną w wysokości 625.000 zł dla Skarżącego w sprawie legalizacji samowolnie wykonanej dobudowy 6-ciu systemowych domków przeładunkowych (pomostów przeładunkowych) do budynku magazynowego na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w B. w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] 6,3 MPa relacji [...] . Jednocześnie pouczył Skarżącego o skutkach nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej oraz wskazał konto bankowe do jej uiszczenia. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że z uwagi na nowelizację Prawa budowlanego, która weszła w życie 19 września 2020 r. , w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. 2020 r. poz. 471), zgodnie z którym do spraw rozpoznawanych na podstawie Prawa budowlanego, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej - wskazane w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Organ stwierdził, że w rozpatrywana sprawa dotyczy rozbudowy budynku magazynowego, do którego dobudowano 6 pomostów przeładunkowych. Przywołując treść art. 49 ust.2 P.b. organ wskazał sposób obliczenia opłaty legalizacyjnej w oparciu o art. 59f P.b. W ocenie organu instancji do obliczenia opłaty należało zastosować współczynnik kategorii obiektu (k) dla budynku magazynowego 10,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) 2,5, ponieważ kubatura obiektu magazynowego wynosi 10.066,00 m3 (zgodnie z decyzją pozwolenia na użytkowanie z dnia 7 lipca 2020 r. znak: [...]). Natomiast stawka opłaty (s) wynosi 500. Zgodnie ze wzorem s x k x w x 50 opłata wg. organu wyniosła 625.000,00 zł (500 zł x 10 x 2,5 x 50). W dniu 26 czerwca 2025 r. do PINB wpłynęło zażalenie Skarżącego na to postanowienie, w którym skarżący wniósł o: 1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu księgi wieczystej nr [...] na fakt posiadania przez P. W. interesu prawnego w udziale w postępowaniu legalizacyjnym jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] w B. , posiadania przez P. W. statusu strony, podstaw do uchylenia zaskarżonego postępowania, 2. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, 3. ewentualnie zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez obniżenie opłaty legalizacyjnej, 4. zawieszenie postępowania i wstrzymanie wykonania postanowienia w związku ze złożonym do wojewody wniosku o umorzenie opłaty legalizacyjnej. W wyniku rozpatrzenia zażalenia ŚWINB opisanym na wstępie postanowieniem z 8 września 2025 r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, ustalony stan faktyczny sprawy i przepisy prawa mające w niej zastosowanie. W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ odwoławczy podzielił ustalania organu I instancji i sposób wyliczenia przez niego wysokości opłaty legalizacyjnej. Stwierdził, że ustalenie przez organ nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej stanowi jeden z elementów procesu legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. W postanowieniu o ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie bada zagadnień merytorycznych dotyczących oceny projektu budowlanego i wskazanej w nim inwestycji, jako że te powinny być dopiero przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 4 P.b. kończącej postępowanie legalizacyjne (decyzja o legalizacji). Odnosząc się do podniesionego w zażaleniu wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu księgi wieczystej potwierdzającej współwłasność terenu działki nr [...] w B. , ul. [...] , na której zlokalizowana jest przedmiotowa samowola organ wyjaśnił, że pozyskane informacje o współwłasności terenu na którym zlokalizowana jest inwestycja będąca przedmiotem rozpatrywanej sprawy, spowodowała rozszerzenie kręgu stron postępowania o osobę P. W. , który będzie także adresatem informacji o postępach w sprawie. ŚWINB stwierdził, że ponieważ przedmiotem prowadzonego postępowania jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej w postępowaniu legalizacyjnym dla samowolnie zrealizowanej inwestycji przez Skarżącego, to on jako inwestor jest osobą odpowiedzialną za popełnienie przedmiotowej samowoli budowlanej. Na powyższe postanowienie skargę wniósł Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika i P. W. . Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 52 P.b. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji z pominięciem strony postępowania w osobie właściciela nieruchomości P. W. , który ma interes prawny, aby uczestniczyć w postępowaniu, a nadto postępowanie dotyczy jego obowiązków, bowiem w przypadku, gdy wykonanie postanowienia przez inwestora okaże się niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, co powoduje, iż postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że wykonanie przez Skarżącego domków przeładunkowych stanowi rozbudowę budynku magazynowego, podczas gdy przedmiotowe domki w ogóle nie podlegają procedurze legalizacji, gdyż należy je traktować jako ruchomości z uwagi na fakt, iż są one łatwe do demontażu i zamontowania w innym obiekcie, ewentualnie w przypadku uznania konieczności legalizacji powinny zostać potraktowane jako inne niewielkie budynki - odrębne budynki gospodarcze (kategoria III), co skutkowało ustaleniem opłaty w rażąco wygórowanej wysokości, gdyż prawidłowa opłata powinna zostać obliczona maksymalnie jako stawka 500 x współczynnik kategorii obiektu dla budynku gospodarczego 1 x współczynnik wielkości obiektu x 50, a zatem 500 x 1 x 1 x 50 x 6 = 150.000 zł (której zasadność Skarżący kwestionuje do zasady). 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 59f ust. 1 oraz ust. 3 ustawy P.b. poprzez ustalenie opłaty legalizacyjnej z zastosowaniem współczynników dla budynku magazynowego, podczas gdy domki przeładunkowe powinny zostać zakwalifikowane jako odrębne budynki gospodarcze (kategoria III), co skutkowało ustaleniem kary w rażąco wygórowanej wysokości, gdyż prawidłowa oplata powinna zostać obliczona jako stawka 500 x współczynnik kategorii obiektu dla budynku gospodarczego 1 x współczynnik wielkości obiektu 1 x 50, a zatem 500 x 1 x 1 x 50 x 6 = 150.000 zł (której zasadność Skarżący kwestionuje do zasady). W związku z podniesionymi zarzutami Skarżący wniósł o: 1) uchylenie postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 września 2025 r., znak sprawy: WINB-WOA.7722.143.2025.DK, 2) uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia 10 czerwca 2025 r., znak: [...], 3) przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, 4) wstrzymanie przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.) – dalej "p.p.s.a.", wykonania zaskarżonego postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 8 września 2025 r., znak sprawy: WINB-WOA.7722.143.2025.DK oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia 10 czerwca 2025 r., znak: [...] w zakresie ustalenia Inwestorowi opłaty legalizacyjnej w sprawie legalizacji wykonanej dobudowy 6-ciu systemowych domków przeładunkowych w wysokości 625.000,00 zł. 5) w razie nieuwzględnienia wniosku z pkt 4 powyżej przez organ i przekazania sprawy skargi Sądowi wnoszę o wstrzymanie wymienionych w pkt 4 postanowień przez Sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., z uwagi na wyrządzenie znacznej szkody majątkowej oraz zachodzące niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił okoliczności i argumenty uzasadniające podniesione w niej zarzuty. Drugi skarżący tj. P. W. powielił w całości zarzuty skargi Skarżącego wnosząc ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisu księgi wieczystej nr [...] na fakt posiadania przez Skarżącego interesu prawnego w udziale w postępowaniu legalizacyjnym jako właściciel nieruchomości przy ul. [...] w B. , posiadania przez P. W. statusu strony, podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2025 r. sygn. akt II SA/Gl 1412/25 tut. Sąd połączył sprawę o sygn. akt II SA/Gl 1412/25 ze skargi Skarżącego ze sprawą ze skargi P. W. prowadzoną pod sygn. akt II SA/Gl 1411/25 celem łącznego ich rozpoznania i rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2026 r. sygn. akt II SA/Gl 1411/25 wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne. Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. określa, jakie naruszenia prawa stanowią podstawę uwzględnienia skargi. Poddanym kontroli Sądu rozstrzygnięciem, organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie PINB, ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z tytułu legalizacji wykonanej dobudowy 6-ciu systemowych domków przeładunkowych (pomostów przeładunkowych) do budynku magazynowego na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w B. w strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia [...] 6,3 MPa relacji [...] . Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Sąd nie kontroluje wcześniejszych etapów postępowania legalizacyjnego i ich prawidłowości o co de facto występują w skargach obaj skarżący. Na wstępie rozważań podkreślenia wymaga, że z uwagi na datę postępowania w sprawie (3 września 2020 r.) zastosowanie mają przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dniu jego wszczęcia zgodnie z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. 2020 poz. 471). Jak wynika zatem z treści art. 48 P.b. obowiązującej wówczas ustawy Prawo budowlane 1. Organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. 4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. 5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. Natomiast z treści art. 49 P.b wynika, że 1. Organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, 3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane - oraz w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. 2. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. 3. W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2. 4. W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję: 1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; 2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. 4a. Decyzje, o których mowa w ust. 4, mogą być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w przypadkach gdy ocena ta jest możliwa do przeprowadzenia z uwzględnieniem analizy rozwiązań alternatywnych przedsięwzięcia i możliwości ustalenia warunków jego realizacji w zakresie ochrony środowiska. 5. W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak stanowi zaś art. 59f P.b 1. W przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). 2. Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. 3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy. (...) Z treści przywołanych wyżej przepisów wynika, że jeżeli organ stwierdzi spełnienie przez inwestora warunków z art. 49 ust.1 P.b. to w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W sprawie pozostaje bezsporne, że przedmiotem prowadzonego postępowania legalizacyjnego jest wybudowanie samowolnie przez inwestora tj. Skarżącego 6-ciu systemowych domków przeładunkowych (pomostów przeładunkowych) do budynku magazynowego znajdującego się na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] w B. . Istotna dla oceny zaskarżonego postanowienia pozostaje okoliczność, że sam budynek magazynowy do którego dobudowano domki przeładunkowe został wybudowany legalnie zgodnie z otrzymanym przez inwestora pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu należy zgodzić się z organami orzekającymi w sprawie, iż dobudowując domki przeładunkowe do budynku magazynowego dokonano jego rozbudowy w tym zakresie. Domki te są powiązane funkcjonalnie z magazynem i służą do jego bezpośredniej obsługi. Nie oznacza to jednak, że dla ustalenia opłaty legalizacyjnej należy przyjąć kubaturę legalnie wybudowanego magazynu co uczynił organ I instancji, a z czym zgodził się bezkrytycznie organ odwoławczy. Przedmiotem postępowania była samowola budowlana dotycząca domków przeładunkowych, a nie budynku magazynowego. Do wyliczenia kubatury organy powinny uwzględnić kubaturę wszystkich domków przeładunkowych i dopiero w oparciu o tak ustalony wynik określić zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawo budowlane stosowny współczynnik do wyliczenia opłaty. Sąd zwrócił uwagę, że zarówno organ I instancji jak i organ odwoławczy nie wyjaśniły, dlaczego zastosowano przyjęte do wzoru współczynniki. Pomimo zawartej w zażaleniu odmiennej kwalifikacji domku przeładunkowego do kategorii III obiektów budowlanych organ odwoławczy nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, dlaczego przyjął do wyliczenia ich kategorię XVIII. W sprawie pozostaje oczywiste, że skarżący P. W. jako współwłaściciel działki, na której wybudowano samowolnie obiekty budowlane jest stroną kontrolowanego postępowania od momentu jego wszczęcia również w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej, pomimo że adresatem postanowienia jest inwestor – Skarżący. Postępowanie dotyczy jego interesu prawnego wynikającego z prawa współwłasności nieruchomości. Status P. W. został dostrzeżony i potwierdzony przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 59f P.b. oraz załącznika do ustawy także przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77, art. 107 ust. 3 k.p.a. Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie mogą pozostać w obiegu prawnym i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji uwzględni stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).