II SA/Gl 1412/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2013 r. sprawy ze skarg B.A. i H.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zameldowania uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości. Pismem, złożonym w Urzędzie Miasta i Gminy w K. w dniu [...] r. M. M. zwrócił się o zameldowanie pod adresem: "[...],K." swojej małżonki J. M.. Wskazał, że jest współwłaścicielem działki pod podanym powyżej adresem, a żona ma zamiar przebywać pod tym adresem na stałe, na co wyraża zgodę. Po wszczęciu (pismem z dnia [...] r.) postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją nr [...]z dnia [...]r. Burmistrz Miasta i Gminy K., działając na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 47 ust. 2 w związku z art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 2a i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.), orzekł o zameldowaniu J. M. M. na pobyt stały pod adresem [...] nr gm. K.. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w wyniku przesłuchania wnioskodawcy i jego żony oraz pozostałych współwłaścicieli budynku – H. M. oraz B. A., ustalono, że J. R. zamieszkuje w przedmiotowym budynku, chociaż obie współwłaścicielki nie wyrażają zgody na zameldowanie jej na pobyt stały. Organ stwierdził, że ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osoby, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Niedopuszczalne i nieskuteczne jest nadużywanie instytucji zameldowania w celu osiągnięcia rezultatu mieszczącego się w granicach innej sprawy, której przedmiotem jest uprawnienie do zajmowania lokalu. Za okoliczność uzasadniającą zameldowanie na pobyt czasowy trwający ponad 3 miesiące uważa się w szczególności m.in. wykonywanie pracy, pobyt ze względów rodzinnych, zdrowotnych poza miejscem pobytu stałego. Pobytem stałym, w myśl art. 6 ust. 1 ustawy, jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Tak więc przesłankami stałego zameldowania jest pobyt i zamiar. Obie te przesłanki muszą wystąpić łącznie. Reasumując organ stwierdził, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, iż J. M. R., jako żona i członek rodziny, spełnia niezbędne warunki do zameldowania na pobyt stały. Odrębne, bardzo podobnie brzmiące odwołania od powyższej decyzji złożyły B. A. i H. R.. Wskazując na swój tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości, podniosły, iż przesłuchiwane na okoliczność wyrażenia zgody na zameldowanie J. M. na pobyt stały, zostały źle zrozumiane. Wnioskowana do zameldowania nie przebywa na stałe w tym budynku i nie ma zamiaru w nim przebywać, a od dnia 1 lipca 2012 r. w ogóle w nim nie przebywa. Jej centrum życiowe jest w miejscowości Z., gdzie sypia, spożywa posiłki i zamieszkuje ze swoimi rodzicami. Tak więc zameldowanie jej na pobyt stały pod wskazanym adresem było przedwczesne, gdyż nie zostały spełnione niezbędne przesłanki. W związku z powyższym odwołujące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż w myśl art. 9 ust. 2a ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych - przy zameldowaniu ma pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące należy przedstawić potwierdzenie pobytu w lokalu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące, dokonane przez właściciela lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu oraz do wglądu, dokument potwierdzający tytuł prawny do lokalu tego podmiotu, a na mocy art. 29 ust. 1 ustawy fakt pobytu osoby zgłaszającej pobyt stały lub czasowy trwający ponad trzy miesiące obowiązany jest potwierdzić właściciel lub inny podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu. Przepis ten stanowi, że potwierdzenia faktu pobytu osoby w lokalu dokonuje się na formularzu meldunkowym w formie czytelnego podpisu z oznaczeniem daty jego złożenia. Dalej organ odwoławczy stwierdził, iż istotą zameldowania jest odnotowanie w ewidencji ludności faktycznego miejsca pobytu osoby, co potwierdza art. 9 ust. 2b stanowiąc, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Stan ewidencji ludności powinien być zgodny ze stanem faktycznym, winien go odzwierciedlać. W każdym przypadku warunkiem do zameldowania jest przebywanie osoby w oznaczonym lokalu. Jeżeli zgłoszenie zawiera wymagane elementy, rejestracja zameldowania dokonywana jest w sferze czynności materialno- technicznej, a w przypadku braków czy wątpliwości, sprawa rozstrzygana winna być w drodze decyzji administracyjnej. Rzeczą organu administracji jest poddanie weryfikacji zgłoszonych danych do zameldowania pod kątem przesłanki wynikającej z art. 6 ust. 1 ustawy, tj. pobytu – zamieszkania w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zgodnie z ukształtowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych uprawniać do zameldowania w lokalu może jedynie pobyt legalny, oznaczający przebywanie na zasadach zgodnych z prawem, za wiedzą i zgodą osoby uprawnionej do dysponowania lokalem. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego (zgłoszenia, formularza wymeldowania z miejsca pobytu czasowego oraz złożonych wyjaśnień wnioskodawcy i jego żony oraz zeznań pozostałych współwłaścicielek nieruchomości) wynika, że J. R. zameldowana jest w przedmiotowym lokalu od września 2011 r. na pobyt czasowy i ma zamiar stale w nim zamieszkiwać. Wobec argumentów zawartych we wniesionych odwołaniach wnioskowana do zameldowania J. R. wyjaśniła, że w okresie od 30 czerwca 2012 r. przebywała w szpitalu, a następnie z uwagi na stan zdrowia po porodzie i pobycie w szpitalu, chwilowo wraz z dzieckiem zamieszkała w rodzinnym domu w miejscowości Z., gdzie może liczyć na pomoc rodziny przy małym dziecku. Dodała, że w tym czasie mąż, korzystając z chwilowej nieobecności jej i dziecka, przeprowadzi remont mieszkania. Okoliczności te potwierdził M. M., przyznając fakt pobytu żony w szpitalu w okresie od 30 czerwca 2012 r. do 15 lipca 2012 r. oraz konieczność pobytu w domu rodzinnym z uwagi na zły stan zdrowia. Potwierdził także fakt rozpoczęcia remontu, który potrwa jeszcze dwa tygodnie, a po jego zakończeniu zamiar zabrania żony z dzieckiem do domu. Organ odwoławczy uznał, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego sprawy, w świetle którego należy uznać, że pobyt J. M. w przedmiotowym lokalu należy uznać za legalny, co potwierdza fakt zameldowania w nim na pobyt czasowy, natomiast obecnie jej pobyt w przedmiotowym lokalu ma charakter stały, a wymieniona przebywa w nim za zgodą męża ( jednego ze współwłaścicieli). Organ podkreślił, że wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt jej przebywania w tym lokalu, a przy zameldowaniu należy przedstawić jedynie poświadczenie pobytu osoby, która zgłasza. Nie należy przy tym utożsamiać tego potwierdzenia ze zgodą współwłaścicieli. Sam fakt przebywania J. M. w przedmiotowym lokalu jest oczywisty, gdyż przyznają to wszystkie strony postępowania. Brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na zameldowanie pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a to w związku z istotą obowiązku meldunkowego, która polega na rejestracji stanu faktycznego. Organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 2 ustawy osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązana jest wykonać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, czyli m.in. zameldowanie na pobyt stały lub czasowy. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ wskazał, że na podstawie materiału dowodowego uznał twierdzenia odwołujących za bezpodstawne. Ustalono bowiem, że J. R. przebywała w przedmiotowym lokalu, z którego w dniu 30 czerwca 2012 r. została zabrana do szpitala i przebywała tam do dnia 15 lipca 2012 r. Z uwagi na stan zdrowia po urodzeniu dziecka chwilowo zamieszkała ze swoimi rodzicami, z zamiarem powrotu do tego lokalu po zakończeniu remontu. W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu pierwszej instancji znajdują potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, a postępowanie meldunkowe ma służyć jedynie potwierdzeniu stanu faktycznego i nie może służyć do realizacji praw współwłaścicieli. Zameldowanie nie jest bowiem "instytucją", która ma umożliwić wykonywanie uprawnień do lokalu, a jedynie odzwierciedla stan rzeczywisty, potwierdzając fakt przebywania osoby pod oznaczonym adresem. Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego przez B. A. i H. R. odrębnymi, jednobrzmiącymi skargami. Zarządzeniem z dnia 30 listopada 2012 r. skargi zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. W skargach zarzucono zaskarżonej decyzji Wojewody [...] naruszenie prawa materialnego tj. art. 6 ust. 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w odniesieniu do danego stanu faktycznego, wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości. Skarżące w uzasadnieniach skarg podkreśliły, że organ dokonujący zameldowania oprał się jedynie na twierdzeniach zainteresowanej i pomimo, iż złożyły stosowne oświadczenia o braku zgody na zameldowanie J. M. na pobyt stały zameldowania takiego dokonał. Podkreśliły, iż zostały opacznie zrozumiane, a wnioskowana do zameldowania nie przebywa na stałe w przedmiotowym budynku. Jej centrum życiowym pozostaje dom rodziców, gdzie sypia, spożywa osiłki, na wszystkie swoje rzeczy potrzebne do codziennego funkcjonowania. W budynku tym owszem przebywała, ale bez zamiaru stałego lub tymczasowego pobytu. Powołując się na art. 25 Kodeksu cywilnego podkreśliły, iż aby mówić o stałym miejscu zamieszkania muszą być spełnione dwa elementy – corpus – rzeczywiste miejsce pobytu oraz animus – zamiar stałego przebywania w danym miejscu. W przypadku J. M. nie został spełniony żaden z wymienionych elementów. Obecnie mieszka ona i stale przebywa u swoich rodziców. Powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą sądów administracyjnych w zakresie centrum życiowego – miejsca koncentracji życiowych interesów, wskazały, iż skarga jest uzasadniona i konieczna. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej, powtarzając argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznając sprawę nie może kierować się innymi względami, w tym m.in. zasadami współżycia społecznego. Kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja nie jest, w ocenie składu orzekającego, zgodna z prawem, albowiem wydana zostały bez dostatecznego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, czyli z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co z kolei mogło doprowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 47 ist.2, art. 6ust. 1, art. 9 ust. 2a i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 roku o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Kontrolowane rozstrzygnięcie wydane zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy bowiem potraktować ustalenia faktyczne sprawy oparte jednie na oświadczaniach uczestników postępowania J. i M. M. czy sprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zasadzie jedynie do przesłuchania stron postępowania z całkowitym pominięciem oględzin przedmiotowego lokalu czy ustaleniu stanu faktycznego tylko w oparciu o zeznania świadków. Na wstępie podkreślić trzeba, ze w świetle ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.jedn. Dz.U. z 2006 r., Nr 139, poz. 993 ze zm.) ewidencja ludności służy wyłącznie rejestracji danych o miejscu pobytu osób (art. 1 us.t 2 ). Zameldowanie służy jedynie i wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu (art. 9 ust. 2b ustawy). W konsekwencji, czynność zameldowania nie rodzi ani nie pozbawia uprawnień do lokalu. Z samego faktu zameldowania nie wypływają bowiem żadne uprawnienia cywilnoprawne do lokalu. Obowiązek meldunkowy służy prawidłowemu wykonywaniu przez organy władzy publicznej ich funkcji, a celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania ewidencji ludności. Przedmiotem niniejszej sprawy jest zameldowanie na pobyt stały w pod adresem [...] nr gmina K. J. M.. W świetle art. 10 ust. 1 ustawy jedyną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu na pobyt stały jest fakt jej zamieszkiwania w tym lokalu z zamiarem stałego przebywania. Na mocy art. 47 ust. 1 organ gminy prowadzący ewidencję ludności jest obowiązany na podstawie zgłoszenia dokonać zameldowania lub wymeldowania przez zarejestrowania danych dotyczących osoby i miejsca jej pobytu. W przypadku jednak, gdy zgłoszone dane budzą wątpliwości, o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy. W przedmiotowej sprawie organy nie wykorzystały jednak swoich uprawnień i nie zbadały sprawy wszechstronnie i w sposób nie budzący wątpliwości. Już organ pierwszej instancji przyjmując, iż uczestniczka postępowania zameldowana jest w przedmiotowym lokalu na czas tymczasowy, poprzestał na przesłuchaniu stron postępowania, nie przeprowadzając oględzin lokalu, które to oględziny mogłyby jednoznacznie ustalić niektóre kwestionowane fakty. O ile jednak w trakcie tego postępowania także obecnie skarżące przyznały, że J. R. zamieszkuje pod wskazanym adresem, m.in. H. R. "synowa zamieszkuje pod adresem [...]" – k. 14 akt administracyjnych, czy B. A. – "byłam świadkiem jak uniemożliwiła wejście mojej matce (...) do domu zamykając drzwi wejściowe do domu i pozostawiając klucz w zamku od wewnątrz (...)", - karta 22 akt administracyjnych, o tyle w trakcie postępowania odwoławczego skarżące w złożonych wówczas odwołaniach (z dnia 20 i 22 sierpnia 2012 r.) wyraźnie oświadczyły, iż J. R. nie przebywa w lokalu od dnia 1 lipca 2012 r.. Mimo to organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający i wyczerpujący do argumentów przestawionych w odwołaniach. W odwołaniach tych strony podniosły, że J. R. nie ma zamiaru przebywać w tym lokalu, a jej centrum życiowe znajduje się w miejscowości Z.. Wprawdzie zainteresowani, J. i M. R. zaprzeczyli tym oświadczeniom, potwierdzając zamiar wspólnego zamieszkania w [...] , ale podali także okoliczności, które organ, dla pełnego i jednoznacznego wyjaśnienia sprawy powinien sprawdzić i potwierdzić, a czego niestety nie uczynił. Zainteresowani zameldowaniem podali m.in., iż oprócz gorszego stanu zdrowia J. M., który uzasadniał tymczasowe zamieszkanie u rodziców, przyczyną takiego stanu rzeczy był również zaplanowany mały remont zamieszkiwanych pomieszczeń (wymiana podłóg, drzwi, robienie gipsówek oraz malowanie całego mieszkania), który miał potrwać ok. 2 tygodni. Faktu tego żaden z organów nie sprawdził, chociaż wydanie decyzji przez organ odwoławczy nastąpiło dopiero po upływie miesiąca od złożenia tych oświadczeń w sprawie. Pomimo możliwości, na podstawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uzupełnienia postępowania w tym zakresie, organ odwoławczy bezkrytycznie przyjął twierdzenia uczestników postępowania, zupełnie jednocześnie ignorując oświadczenia zawarte w odwołaniach. Zgodzić się przyjdzie z twierdzeniami wniesionych skarg, że miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble) przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje korespondencję, jak również miejsce- w pobliżu którego skoncentrowane jest miejsce pracy, korzystania z usług czy opieki medycznej. Dlatego też, wobec zgłoszonych w odwołaniach zarzutów, organ odwoławczy winien pod tym kątem sprawę dokładnie i wnikliwie wyjaśnić. Mając powyższe na uwadze przyznać należy, że w analizowanej sprawie organ odwoławczy nie ocenił zmieniającej się sytuacji jednoznacznie i wyczerpująco. Nie przeprowadził w ogóle oględzin przedmiotowego lokalu i miejsca zamieszkiwania uczestniczki postępowania, uniemożliwiając tym samym ocenę podniesionej przez uczestników postępowania argumentacji. Wszak jak stwierdziły organy w ewidencji ludności odzwierciedla się faktyczne miejsce pobytu osoby. Zameldowanie w lokalu służyć powinno wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w danym lokalu, a stan ewidencji ludności winien być zgodny ze stanem faktycznym. Mając powyższe na uwadze należało, stwierdzając niewyjaśnienie przez organy administracyjne powyższych okoliczności, uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Uwzględniając skargę Sąd orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 152 przywołanej powyżej ustawy. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał wobec braku stosownego wniosku w tym zakresie. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględni poczynione uwagi i wyeliminuje wskazane uchybienia, a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie.