II SA/Gl 1413/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] działając na wniosek D. i T. B. zam. [...] Z. ul. [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na stajnie oraz budowę przejazdu przez rów melioracyjny w gminie Z., działka nr ew. [...], obręb J.. W dniu [...]. (data wpływu [...].) odwołanie od powyższej decyzji do Starosty [...] złożyła D.D. reprezentowana przez pełnomocnika A.D.. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik podniósł, że jako strona postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, powinien być zawiadomiony o wydaniu decyzji, albowiem inwestycja, której dotyczy zezwolenie bezwzględnie oddziaływuje na nieruchomość należącą do D. D., a ponadto sporna pozostaje granica między działkami [...] w związku z toczącym się w tym zakresie odrębnym postępowaniem. Pełnomocnik wniósł również o wstrzymanie wykonania decyzji. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. nr.98, poz.1071 z późń. zm.) oraz art. 82 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym poglądem, termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu I instancji, należy liczyć od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Wskazano ,że po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona, która nie brała udziału w postępowaniu może skutecznie bronić się jedynie poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., przy czym zastrzeżono, iż takie postępowanie toczy się przed organem I instancji tj. Starostą [...] . Stwierdzono, że decyzja organu I instancji doręczona została inwestorowi, który był jedyną stroną biorącą udział w postępowaniu, w dniu [...]., stąd termin do wniesienia odwołania upływał w dniu [...]. Przedmiotowe odwołanie wniesione zostało w dniu [...]., a więc z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a. i jako takie nie może podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Jednocześnie wskazano, iż termin do wniesienia odwołania upłynął 14-go dnia licząc od dnia kiedy to decyzję doręczono inwestorowi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...]z dnia [...]. wniosła D. D. (dalej zwana skarżącą) reprezentowana przez pełnomocnika A. D., która domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono błędne przyjęcie, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania, albowiem w jej ocenie termin do wniesienia odwołania biegnie od momentu w którym dowiedziała się o wydaniu przedmiotowej decyzji tj. w dniu [...]., gdy przeczytała tablicę informacyjną na działce nr [...]. Ponadto wskazała, że zgodnie z art. 28 § 2 ustawy Prawo budowlane w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę powinna być stroną tego postępowania i brać w nim udział. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że po ponownej analizie akt sprawy i zapoznaniu się z treścią zarzutów podniesionych w skardze, nie znalazł przesłanek do uwzględnienia skargi i podtrzymał w całości stanowisko zaprezentowane w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami ,a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej, bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art.145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, z późń. zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zasługuje na uwzględnienie. W dalszych rozważaniach należy w pierwszej kolejności wskazać, iż odwołanie jest instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu pierwszej instancji w trybie zwykłym, które to odwołanie strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji lub ogłoszenia decyzji (art.127 § 1 i art.129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013r. poz. 267, zwana dalej "k.p.a."). W tym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji. Natomiast każde uchybienie terminu do wniesienia odwołania powoduje, że organ odwoławczy ma obowiązek stwierdzić to uchybienie, wydając postanowienie przewidziane w art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu stronie która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył, ani nie ogłosił decyzji, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. W razie nieskorzystania przez strony z możliwości złożenia odwołania w podanym terminie, decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom oraz niezależnie od tego, czy wszystkie podmioty mające w postępowaniu przymiot strony zostały o wszczęciu postępowania zawiadomione. Decyzja ostateczna może być natomiast wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym. Stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu, może bowiem skutecznie wnieść odwołanie tylko wówczas, gdy zrobi to w terminie biegnącym dla tych stron postępowania, które otrzymały odpisy decyzji. Pozostawienie tym wszystkim stronom postępowania, które nie brały z różnych powodów w nim udziału, możliwości złożenia odwołania bez jakichkolwiek ograniczeń czasowych, w istocie uderzałoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnych i stwarzało ciągłą niepewność dla innych jej adresatów, szczególnie zaś dla wnioskodawców danego postępowania, którzy zwykle są najbardziej zainteresowani treścią rozstrzygnięcia i jego trwałością. Odpowiadając na zarzut skargi co do naruszenia prawa strony do wniesienia odwołania, poprzez stwierdzenie uchybienia terminu do jego wniesienia Sąd podkreśla, iż termin do wniesienia odwołania dla strony pozbawionej udziału w postępowaniu przed organem I instancji, liczy się od dnia doręczenia decyzji stronom, które brały udział w postępowaniu. Sąd podziela w tym zakresie nie tylko poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale także doktryny, w której zgodnie podkreśla się, iż po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu, może bronić swych praw poprzez złożenie wniosku przewidzianego w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (Patrz B. Adamiak, Komentarz do art. 129 k.p.a. W: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Wyd. 6. Warszawa 2004, s. 573-574, podobnie G. Łaszczyca, Komentarz do art. 129 k.p.a. W: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. System informacji prawniczej Lex). Stwierdzić również należy, iż zarzut ten jest chybiony o tyle , że kwestionuje prawidłowo ustalony termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Natomiast zgodnie z treścią art.134 § 1 p.p.s.a. dokonując kontroli po wniesieniu skargi Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niewątpliwie w niniejszej sprawie zachodzi okoliczność, która jest podstawą do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, na którą od początku wskazuje w treści swoich pism skarżąca. Podnosi ona, że nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym pomimo, iż jej zdaniem przysługuje jej przymiot strony. Tak sformułowane twierdzenia, od początku nakazywały potraktować pismo z dnia [...] r. ,nie jako odwołanie od ostatecznej już decyzji organu I instancji, lecz podanie o wznowienie postępowania, bez względu na to, w jaki sposób tytułowała swoje pisma strona. Należy zwrócić uwagę , iż strona nie posiadająca fachowego pełnomocnika, nie musi znać przepisów prawa w zakresie niezbędnym do prawidłowego nazwania poszczególnych instytucji prawa. Wystarczy, że wyartykułuje swoje żądanie w taki sposób , że jest zrozumiałe dla adresata, jakim jest organ państwowy, a to rolą organu jest stosowanie odpowiednich instytucji prawa. Z treści pisma , które strona zatytułowała "odwołanie" jednoznacznie wynika, że domaga się dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia na budowę w charakterze strony. Żądanie strony należy oceniać nie na podstawie nazwy (tytułu) pisma, lecz biorąc pod uwagę rzeczywistą treść pisma zgodną z intencją strony wnoszącej pismo ( podobnie NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 marca 1987r. sygn. akt III SA 92/87). Mając na uwadze, że decyzja organu w tym zakresie była już ostateczna, stronie przysługiwał tylko nadzwyczajny środek zaskarżenia, jakim jest wznowienie postępowania. Art.145 §1 pkt 4 k.p.a. wskazuje , że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z treścią art. 9 k.p.a. organ administracji publicznej jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. To również organ powinien czuwać nad tym, aby strona i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu powinien udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przyjęcie pisma skarżącej jako odwołania od prawomocnej decyzji, narażało stronę na konsekwencje wynikające z uchybienia terminu do ewentualnego złożenia wniosku o wznowienie postępowania i sam fakt , że okoliczność tę zauważył organ II instancji, przekazując kserokopie pisma skarżącej ponownie do Starosty [...], nie zabezpieczało w sposób należyty interesów strony. Organ I instancji od samego początku, powinien był przyjąć "odwołanie" skarżącej z uwagi na jego zawartość merytoryczną, jako wniosek o wznowienie postępowania w trybie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie powinien postąpić Wojewoda [...] i błędnie przesłany do niego wniosek w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przekazać według właściwości do Starosty [...], celem jego rozpoznania. To w ramach tego postępowania należy dopiero ustalić, czy skarżąca powinna być stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na rozbudowę budynków gospodarczych na sąsiadującej z jej działką nieruchomości. Żądanie strony należy oceniać nie na podstawie nazwy (tytułu) pisma, lecz biorąc pod uwagę rzeczywistą treść pisma zgodną z intencją strony wnoszącej pismo. Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu błędnie przyjął, że pismo skarżącej może jednocześnie być odwołaniem i wnioskiem o wznowienie postępowania, czego wyrazem było przekazanie kserokopii pisma skarżącej do Starosty [...]. Tym czasem jedno pismo może stanowić, albo wniosek o wznowienie postępowania, albo odwołanie. (podobne stanowisko zajął WSA w Łodzi w wyroku z dnia 26 stycznia 2010r. sygn. akt II SA/Łd 680/10 Lex 755883) W toku postępowania sądowego ustalono, że postanowieniem z dnia [...]. nr [...] Starosta [...] na wniosek D. D. wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania w całości jako bezprzedmiotowe. Od decyzji tej odwołanie wniosła D. D. reprezentowana przez A. D.. Wydanie przez Wojewodę [...]postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stanowi w ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie jak przyjęcie przez Starostę [...]i Wojewodę [...] pisma strony jako "odwołania", w sytuacji gdy bezwzględnie stanowiło ono wniosek o wznowienie postępowania. Z tych wszystkich względów zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności orzeczono, na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200, art. 209 i art. 211 p.p.s.a.