II SA/Gl 1414/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi "A" Spółka Jawna w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta G. nr [...] z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] roku, na podstawie art. 98a, art. 147, art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 roku, nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] roku w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości z obszaru miasta G., które są objęte podziałem (Dz. Urz. Woj. Śl. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] roku) ustalił opłatę adiacencką w wysokości [...] zł tytułem wzrostu wartości nieruchomości nr [...], wynikającego z jej podziału i zobowiązał właściciela tej nieruchomości "A" Spółka Jawna do uiszczenia ustalonej opłaty. W uzasadnieniu wskazał, że na wniosek zobowiązanej spółki Prezydent Miasta G. ostateczną decyzją z dnia [...] roku zatwierdził podział nieruchomości nr [...], która objęta była Księgą Wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w G. i zgodnie z tą księgą stanowiła własność Spółki Jawnej "A". Organ podał, że decyzja z [...] roku zatwierdzająca podział nieruchomości – działki nr [...] stała się ostateczna w dniu [...] roku, kiedy to obowiązywała uchwała Rady Miejskiej G. nr [...] (obowiązywała od [...] roku), ustalająca stawkę procentową opłaty adiaceckiej na 20 % różnicy wartości nieruchomości. Zgodnie z operatem szacunkowym rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] roku wartość działki przed podziałem (nr [...]) wynosiła [...] zł a po podziale: działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł, działka nr [...] – [...] zł. Oznacza to, że wartość nieruchomości nr [...] po podziale wzrosła o [...] zł co przy obowiązującej stawce opłaty adiacenckiej daje ustaloną decyzją opłatę. Zdaniem organu orzekającego operat w oparciu o który ustalono opłatę został sporządzony prawidłowo z uwzględnieniem przepisów Działu IV Rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zobowiązany w piśmie złożonym w dniu [...] roku złożył uwagi do operatu, które przekazano rzeczoznawcy majątkowemu. Ten rzeczoznawca ustosunkował się do tych uwag i podtrzymał stanowisko zajęte w operacie, o czym poinformowano zobowiązanego. Zobowiązanego poinformowano także o treści art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie zobowiązany został poinformowany o treści art. 98a ust. 4 i art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Organ orzekający zacytował także art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosząc go do stanu faktycznego sprawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "A" Spółka Jawna. Odwołująca się wnosiła o uchylenie decyzji organu I instancji w całości zarzucając, że narusza ona art. 6 kpa poprzez wydanie decyzji na podstawie operatu szacunkowego rażąco wadliwego, art. 7 kpa oraz art. 8 kpa przez działanie organu I instancji w sposób sprzeczny z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela, art. 77 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku strony postępowania (odwołującej się) i nieuwzględnienie stanu faktycznego w sprawie, art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosku strony postępowania z 17 lutego 2012 roku dotyczącego poprawienia i uzupełnienia operatu szacunkowego, art. 80 kpa przez błędną ocenę zebranego materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołująca się podniosła, że w następstwie decyzji o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i [...], natomiast działka nr [...] stanowi resztę dzielonej nieruchomości. Tym samym działka nr [...] nie brała udziału w podziale, co wynika z postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału z [...]r. Zdaniem odwołującej się działka nr [...] jest tą samą co działka nr [...], a zmiana numeru nastąpiła wyłącznie ze względów ewidencyjnych. Organ I instancji nie zbadał zgodności opracowanego operatu szacunkowego ze stanem faktycznym, pomimo uwag w tym względzie odwołującej się zawartych w piśmie z dnia [...] roku i uznał (po korespondencji z autorką operatu) operat za wystarczającą podstawę do wydania decyzji. Następnie w odwołaniu (pkt a-h) powtórzono wszystkie zarzuty zawarte w piśmie z dnia [...] roku. Nadto odwołująca się zakwestionowała przyjęcie przez autorkę operatu (na str. 30 tego operatu) wartości rynkowej bez podatku VAT. Wskazała, że jest podmiotem gospodarczym, podatnikiem podatku VAT. Jej zdaniem przez wartość nieruchomości należy rozumieć cenę jej sprzedaży. Cena, czyli wartość działek gruntu powinna zawierać podatek VAT wg stawki 23 %. Natomiast rzeczoznawca przyjął do porównania ceny transakcyjne nieruchomości bez wyjaśnienia czy w tych transakcjach naliczono czy też nie naliczono podatek VAT oraz ustalił wartość nieruchomości będącej własnością odwołującej się bez uwzględnienia stawki VAT. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ przedstawił treść art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedstawił analizę pojęcia "opłata adiacencka", wskazał na warunki wymagane ustawą dla jej wymierzenia i stwierdził ich zaistnienie, jak uznał to organ I instancji. Organ stanął na stanowisku, że w następstwie podziału działki nr [...] na wniosek odwołującej się, zatwierdzonego decyzją Prezydenta G. powstały trzy działki nr [...],[...] i [...] z tym, że działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, a działka nr [...] o powierzchni [...] stanowi resztę dzielonej nieruchomości. Działka nr [...] powstała w trakcie podziału działki nr [...] z tym, że aktualnie niedopuszczalna jest jej zabudowa domem mieszkalnym jednorodzinnym. Następnie organ odniósł się do zarzutów odwołującej się dotyczących podstawowego dowodu w sprawie a mianowicie operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego V. L. Wskazał, że wycena zawarta w operacie została dokonana podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Zdaniem organu odwoławczego operat ten odpowiada wymogom prawa, rzeczoznawca dokonał właściwego doboru transakcji ustalając wartość nieruchomości przed i po podziale. Odwołująca zapoznała się z tym operatem, a jej uwagi (zawarte w piśmie z dnia [...] r., powtórzone w odwołaniu) zostały przekazane autorowi operatu, który odniósł się do nich negatywnie, o czym także poinformowano odwołującą się. Rzeczoznawca określając wartość części nieruchomości, której nie można zagospodarować jako tereny mieszkaniowe (pas ochronny dla obsług technicznej linii energetycznej) przyjął, że są to tereny zieleni (aktualny sposób użytkowania – zieleń nie urządzona). Wartość terenu przeznaczonego pod zieleń (1 m2 = [...] zł) nie uległa zmianie po podziale nieruchomości. Podzielił organ orzekający stanowisko odwołującej się, że działka nr [...] nie jest przeznaczona pod zabudowę (stan faktyczny). Jednakże z operatu wynika, że wartość działki nr [...] określono przyjmując aktualny sposób jej zagospodarowania (porośnięta trawa) jako tereny zielone – zieleń nieurządzona. Za zasadne organ uznał nieuwzględnienie w operacie trendu czasowego podzielając w tym zakresie wyjaśnienia rzeczoznawcy. Organ stwierdził, że wycena nieruchomości dla potrzeb określenia opłaty adiacenckiej dotyczy wartości netto. Podstawą wyceny były ceny transakcyjne zawarte w aktach notarialnych, w każdym przypadku gdy była określona cena netto taka została przyjęta do porównań, opłata adiacencka określana jest na podstawie różnicy wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem i sumy wartości rynkowych działek powstałych w wyniku podziału ustalonych przy przyjęciu tych samych kryteriów (czy jest podatnikiem VAT czy nie) by sytuacja strony nie wpływała na rynkową wartość nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w operacie faktu wykorzystywania części nieruchomości "w złej wierze" przez "B" (lokalizacja słupa i linii energetycznej) organ podał, że wycena dla potrzeb opłaty adiacenckiej dotyczy tylko gruntu, a nie uwzględnia części składanych nieruchomości. Skargę na decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia a także uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania względnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji złożyła "A" Spółka Jawna. Wniosła także o obciążenie kosztami postępowania organu administracji. W istocie zarzuty skargi, jak i jej uzasadnienie odpowiadają zarzutom i uzasadnieniu odwołania. Nadto skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu brak rozpatrzenia odwołania i w związku z tym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów prawa (art. 6, 7, 8, 77, 78 § 1, 80 kpa). Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Skarżąca złożyła pisma procesowe z [...] roku i [...] roku w których podtrzymała wszystkie zgłaszane zarzuty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Z uwagi na wnioski zawarte w skardze przede wszystkim należy stwierdzić, że sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonych do niego aktów pod względem zgodności z prawem i w przypadku uznania, że do wydania aktu doszło z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa") usuwa ten akt z obiegu prawnego lub (art. 145 § 1 pkt 3 ppsa) stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Inaczej mówiąc kompetencje sądu administracyjnego co do zasady są kompetencjami kasacyjnymi, a nie merytorycznymi. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I instancji o wymierzeniu skarżącej opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł. Organ odwoławczy uznał, że w następstwie podziału działki nr [...] powstały działki nr [...],[...] i [...] oraz że zostały spełnione warunki do wymierzenia opłaty adiacenckiej. Zaakceptował także znajdujący się w aktach operat szacunkowy uprawnionego rzeczoznawczy majątkowego V. L. z [...] roku, którego aktualność została potwierdzona [...] roku. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (...). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 177 i 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio. Ust. 2 przytoczonego art. 98a stanowi, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna to jest [...] roku obowiązywała uchwała Rady Miasta G. ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na 30 %. Sąd stwierdza nadto, że decyzja ostateczna w przedmiocie opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [...] roku, a więc przed upływem trzech lat od ostateczności decyzji zatwierdzającej podział działki nr [...] (I OPS 5/09). Spór w sprawie dotyczy prawidłowości wyliczenia w operacie wartości nieruchomości przed i po podziale w tym ilości działek powstałych w następstwie podziału. Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, określa że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość rynkową będącą najbardziej prawdopodobną jej ceną. Należy stwierdzić, że rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy. O wysokości opłaty adiacenckiej decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale. Sam proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości. Możliwość przewidziana art. 157 ustawy o gospodarce (...) stanowi jedynie uprawnienie strony, z którego może ona skorzystać, ale nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku jego rzeczowej, wszechstronnej i wnikliwej oceny. Organ odwoławczy, jak już wspomniano wyżej, uznał operat za prawidłowy, czemu dał dowód w obszernym uzasadnieniu, ustosunkowującym się także do zarzutów obecnej skarżącej zawartych w odwołaniu, a wcześniej w piśmie z dnia [...] roku. To stanowisko organu zostało podzielone przez Sąd w znacznej części, ale nie całkowicie co stało się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy. Przede wszystkim Sąd podziela stanowisko organów orzekających, że następstwem podziału działki nr [...] było powstanie trzech, a nie jak twierdzi skarżąca dwóch działek (tak też przyjęto w operacie). Z postanowienia Prezydenta Miasta G. z dnia [...] roku opiniującego wstępny projekt podziału działki nr [...] wynika, że Prezydent negatywnie zaopiniował wydzielenie działki nr [...] z przeznaczeniem jej pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z uwagi na niemożliwość usytuowania go w wymaganej odległości od linii elektroenergetycznej. W związku z tym w decyzji zatwierdzającej podział Prezydent G. wydzielił trzy działki: nr [...] i [...] przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową oraz działkę nr [...] stanowiącą resztę dzielonej nieruchomości. Jest oczywiste, że działka nr [...] powstała z dzielonej działki nr [...] i w żaden sposób (parametry) – wbrew twierdzeniom skarżącej – nie jest tożsama z działką nr [...]. Odnośnie wyceny nieruchomości (przed i po podziale) Sąd także podziela stanowisko organu orzekającego iż wycena nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej dotyczy wartości netto. Opłata adiacencka określona jest bowiem na podstawie różnicy wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem i sumy wartości rynkowych działek powstałych w wyniku podziału. Fakt czy dany podmiot jest podatnikiem VAT czy też nie wpływa na wartość rynkową nieruchomości o której mowa w art. 151 ustawy o gospodarce (...). Natomiast ustawa z dnia 11 marca 2004 roku o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 roku, nr 177, poz. 1054 ze zm.) odnosi się do problematyki prawnopodatkowej. W związku z tym należy przyjąć, że nie tylko wartość działek po podziale obliczana jest jak w art. 151 ustawy o gospodarce (...), ale także wartość działek porównawczych winna być wskazana bez VAT. Natomiast z operatu szacunkowego, wyjaśnień autorki operatu (pismo z [...] roku) kwestia ta jednoznacznie nie wynika, co przy braku materiałów źródłowych uniemożliwia dokonanie weryfikacji przez Sąd. Także wątpliwości w tym zakresie nie rozwiewa decyzja ostateczna w której stwierdzono "Podstawą wyceny były ceny transakcyjne zawarte w aktach notarialnych, w każdym przypadku gdy była określona cena netto taka została przyjęta do porównań". Zdaniem składu orzekającego takie stanowisko organu odwoławczego rodzi wątpliwości czy do porównań przyjęto jedynie ceny netto (bez VAT), a w związku z tym nie pozwala uznać twierdzeń skarżącej w tym zakresie za nieuzasadnione w całości. Nie budzi też wątpliwości, że działka nr [...] w chwili obecnej nie może służyć pod zabudowę jednorodzinną jak przyjęła to autorka operatu bowiem jest to sprzeczne ze stanem faktycznym. Nie jest też prawdą, że wartość tej działki określono przyjmując aktualny sposób jej zagospodarowania (porośnięta trawa) – teren zielony, zieleń nieurządzona (tabela na str. 28 operatu – dotycząca działki nr [...]). W ocenie składu orzekającego organ odwoławczy nie dostrzegł także, że w operacie przyjęto, iż teren "strefy technicznej" stanowi teren zieleni, a przecież wartość tego terenu odbiega od wartości terenów zielonych. W ocenie Sądu należałoby w tym zakresie uzupełnić operat o transakcje porównawcze nieruchomościami na których także wyznaczono "strefy techniczne". Ta uwaga odnosi się oczywiście do wyceny nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale. Te same uwagi dotyczą pominięcia trendu czasowego w operacie to jest przyjęcia braku istotnego wzrostu lub spadku cen jednostkowych gruntów niezabudowanych na dzień wyceny. Pominięcie tego trendu, a w zasadzie zasadności jego pominięcia nie uzasadnia (wykazuje) operat szacunkowy. Natomiast w decyzji ostatecznej organ powtórzył jedynie wyjaśnienia biegłej z pisma z dnia [...] roku, a nie przeprowadził w tym zakresie własnego postępowania dowodowego, w tym nie wezwał autora operatu do wykazania braku istotnego wzrostu lub spadku cen na dzień wyceny. Natomiast skład orzekający podziela stanowisko organu orzekającego co do nieuwzględnienia obciążenia nieruchomości skarżącej przez "B" budowę słupa oraz linii energetycznej, a to z uwagi na fakt, że wycena dla potrzeb opłaty adiacenckiej dotyczy wyłącznie gruntu (art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Skarżącej Sąd pragnie natomiast wyjaśnić, że zgłoszenie przez nią zarzutów w piśmie z [...] roku, powtórzonych następnie w odwołaniu i w skardze, nie obligowało organów orzekających do ich uwzględnienia, a jedynie stwarzało po ich stronie obowiązek ustosunkowania się do nich. Część tych zarzutów Sąd dokonujący kontroli zaskarżonej do niego decyzji aktualnie uwzględnił, a ponieważ w ocenie Sądu zrealizowanie zaleceń związanych z tymi zarzutami będzie wymagało powtórnego sporządzenia operatu lub jego znacznego uzupełnienia (przy czym organy winny mieć na uwadze uchwałę NSA – I OPS 5/09). Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera c w związku z art. 135, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 ppsa orzekł jak w sentencji. Wskazania co do ewentualnego dalszego postępowania wynikają wprost z powyższego uzasadnienia. sw