II SA/Gl 1415/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. S. i P. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 kwietnia 2021 r. nr [...], 2) zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1014,00 (tysiąc czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (PINB) decyzją z dnia 28 kwietnia 2021 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej - k.p.a.), art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm. – dalej p.b.), w sprawie budowy zakładu produkcji elementów żelbetowych prefabrykowanych – zbiorników betonowych w P. przy ul. [...] na działce nr 1 bez wymaganego pozwolenia na budowę, nałożył na właścicieli nieruchomości: P. S., E. S., M. T. i D. T. obowiązek rozbiórki (usunięcia) czterech obiektów kontenerowych konstrukcji stalowej (trzy o wymiarach 5,05 m x 2,42 m i jeden o wymiarach 12,10 m x 2,44 m), jeden pełniący funkcję garażowo - gospodarczą oraz trzy kontenery pełniące funkcję mieszkalną dla pracowników przedmiotowego zakładu, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ podał m. in., że w dniu 31 stycznia 2019 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy zakładu produkcji elementów żelbetowych prefabrykowanych. W dniu 11 grudnia 2018 r. przeprowadzono na terenie przedmiotowej posesji czynności kontrolne. W ich trakcie stwierdzono, że na terenie nieruchomości zlokalizowane są cztery obiekty kontenerowe konstrukcji stalowej. W organie architektoniczno - budowlanym nie odnotowano wpływu wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia robót budowlanych związanych z budową ww. inwestycji. Inwestor zrealizował więc bez wymaganego pozwolenia na budowę ww. roboty budowlane. Istnieje niezgodność inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy zakład zrealizowany został na terenie oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "153R" z podstawowym przeznaczeniem na rolnicze wykorzystanie gruntów ornych, z dopuszczalnym przeznaczeniem terenu na drogi gospodarcze, zieleń śródpolną, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, ścieżki rowerowe. Tym samym niedopuszczalne jest prowadzenie na ww. terenie działalności w postaci zakładu produkcji elementów żelbetowych prefabrykowanych - zbiorników betonowych. Z uwagi na niemożność ustalenia osoby inwestora, w ocenie organu zasadnym jest nałożenie określonego w sentencji decyzji obowiązku na wszystkich współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli ww. jej adresaci, zaskarżając ją w całości. Zarzucono m. in. naruszenie art. 7, 8, 77 §1, 80, 107 §1 i 3 k.p.a., 48 ust. 1 pkt 1 p.b. Wskazano m. in. na niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, a polegające na braku ustalenia osoby inwestora i właścicieli oraz oparcie ustaleń w tym zakresie wyłącznie na informacji z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej; zaniechanie ustalenia, kiedy zakład został wybudowany, zaniechanie ustalenia stanu zabudowy działki od czasu jedynej kontroli, jaka miała miejsce w grudniu 2018 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r., nr WINB-WOA.7721.291.2021.MG, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że w organie architektoniczno-budowlanym nie odnotowano wpływu wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia robót budowlanych związanych z przedmiotową inwestycją. Należy przyjąć, iż doszło do samowoli budowlanej. W związku z tym uzasadnione było przeprowadzenie postępowania w trybie art. 48 p.b. Przedmiotowa inwestycja nie spełniła podstawowego warunku legalizacji w postaci zgodności budowy z przepisami, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady organ I instancji słusznie zatem odstąpił od prowadzenia postępowania legalizacyjnego. PINB w P., pomimo podjęcia czynności w tym zakresie, nie ustalił jednoznacznie osoby inwestora przedmiotowych obiektów budowlanych. Było to niemożliwe. Skargę na powyższą decyzję złożyli przez pełnomocnika E. S. i P.S., zaskarżając ją w całości. Zarzucono: 1) naruszenie art. 48 ust. 1 pkt. 1 p.b., poprzez przyjęcie, że opisane w sentencji decyzji kontenery wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a w konsekwencji uznanie, że konieczne jest przeprowadzenie procedury rozbiórki, przy jednoczesnym przyjęciu, że pozostałe elementy zakładu (przyczepa kempingowa i inne) nie wymagają pozwolenia na budowę; 2) naruszenie art. 48 ust. 1 p.b., poprzez nakazanie rozbiórki w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisach; 3) naruszenie art. 3 pkt 3 p.b. w zw. z art. 3 pkt 1 p.b. w zw. z art. 3 pkt 5 p.b., poprzez przyjęcie, iż kontener jest obiektem budowlanym, który wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, podczas gdy kontener nie został zrealizowany przy użyciu wyrobów budowlanych, co zgodnie z art. 3 pkt 1 p.b., stanowi warunek uznania danego obiektu za obiekt budowlany, a nadto kontener tego rodzaju w każdej chwili może zostać usunięty w całości i przestawiony w inne miejsce, bez konieczności jego rozbiórki; 4) naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności na wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę w sytuacji, gdy na nieruchomości brak jest jakichkolwiek obiektów budowlanych, które powinny podlegać rozbiórce, a także zaniechanie ustalenia, który podmiot powinien być obciążony nakazem rozbiórki; 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy w sytuacji, gdy narusza ona szereg przepisów. Wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano m. in., że w niniejszej sprawie organ nie wykazał w sposób przekonujący, że obiekty kontenerowe wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, a w konsekwencji nieprawidłowo orzekł o nakazie rozbiórki. Organ nie ustalił również w żaden sposób, co dokładnie znajdowało się na działce w momencie wydania zaskarżonej decyzji, ani czy znajdowały się tam sporne obiekty kontenerowe, czemu Skarżący zaprzeczają. Organ z niezrozumiałych powodów przyjął, że obiekty kontenerowe są trwale związane z gruntem, co nie jest twierdzeniem prawdziwym. Obiekty takie mogą być swobodnie przestawiane w inne miejsce, a co ważne, w chwili wydania decyzji nie były posadowione na nieruchomości, co czyni wydany nakaz rozbiórki całkowicie bezprzedmiotowym. Organ okoliczności tej jednak nie sprawdził w żaden sposób. Z niezrozumiałych powodów organ obciążył obowiązkiem rozbiórki wszystkich właścicieli nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Protokół oględzin na nieruchomości datowany jest na 11 grudnia 2018 r. Postępowanie w sprawie trwało więc długotrwale. W aktach znajduje się adnotacja z 23 marca 2021 r., z której wynika, że w tej dacie potwierdzono fakt istnienia ww. obiektów budowlanych. Zaznaczono jednak wyraźnie, że "Czynności przeprowadzono z zewnątrz, nie wchodząc na teren przedmiotowej nieruchomości." Nie można zatem mówić, by rozstrzygnięcie opierało się na materiale dowodowym, który byłby aktualny i obrazował stan rzeczy w dniu wydania decyzji. Skoro inspektorzy PINB nawet nie weszli na teren nieruchomości, to nie można mieć pewności, czy obiekty, które zastali, są tymi samymi, o tych samych parametrach, które zostały opisane w 2018 r. oraz w decyzji i czy posadowione są w tym samym miejscu, związane z gruntem. Od tego zależy bowiem prawidłowa ich kwalifikacja oraz wykonalność wydanej decyzji (możliwość jej ewentualnej egzekucji). Obiekty kontenerowe, jako zwarta całość, są tymczasem dość łatwe do przemieszczania, wymiany na inne, o innych parametrach, przeznaczeniu, itp. Decyzja organu I instancji odwołuje się do konkretnych parametrów ww. obiektów. Pomimo zarzutów zawartych w odwołaniu, że ustalenia organów z 2018 r. są nieaktualne, WINB nie rozważył tej kwestii należycie. Stwierdził jedynie, że "W świetle powyższego pozostałe twierdzenia Skarżących pozostają bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia" (s. 9 decyzji). Nie rozpoznano zatem należycie zarzutów odwołania, naruszając zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Dodatkowo, adnotacja z 23 marca 2021 r. o stanie nieruchomości, sporządzona z zewnątrz działki, nie może zastępować obligatoryjnego protokołu oględzin (art. 67 §2 pkt 3 k.p.a.). Co więcej, strona ma prawo być powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma prawo wziąć udział w przeprowadzeniu takiego dowodu oraz składać wyjaśnienia (art. 79 §1 k.p.a.). Kwestie te także nie zostały należycie rozważone przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (500 zł) i koszty zastępstwa procesowego (514 zł, wraz z opłatami skarbowymi od 2 pełnomocnictw), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.