II SA/Gl 1415/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. sprawy ze skargi S. U. (U.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 4 września 2024 r. nr GKII.7221.70.2024 w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Decyzją z dnia 5 lipca 2024 r. nr [...] wydaną z upoważnienia Starosty Z. (dalej: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 24c ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1752 z późn. zm., dalej: p.g.k.), po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków obręb [...], dotyczących przywrócenia użytku rolnego na działkach nr [...] i [...], odmówiono aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków - obręb [...] na podstawie operatu technicznego nr [...]. Sprawa rozpoznawana jest ponownie. Uprzednia decyzja organu z dnia 24 listopada 2023 r. nr [...] o umorzeniu postępowania została uchylona decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 19 marca 2024 r. nr [...] a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. W dniu 26 września 2023 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przyjęty został operat techniczny nr [...]. W ramach pracy geodezyjnej geodeta uprawniony sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych dotyczący użytków gruntowych występujących na działkach nr [...] i [...], położonych w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie ewidencyjnym [...], z których wynika, że na gruncie nie istnieją budynki w trakcie budowy, zatem powinny one zostać wykreślone z mapy zasadniczej, a użytek rolny powinien zostać przywrócony. W związku ze stwierdzonymi niezgodnościami pomiędzy wskazanym stanem na gruncie, a danymi zawartymi w bazie dotyczącymi rodzaju użytków gruntowych na ww. działkach, organ wszczął z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie danych z operatu technicznego. Wskazał, iż w państwowym zasobie dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej istnieje dokumentacja fotograficzna sporządzona w ramach przeprowadzonej w latach 2017-2019 modernizacji ewidencji gruntów i budynków wsi [...], potwierdzająca, iż na działkach nr [...] i [...] rozpoczęła się budowa obiektu budowlanego, a użytek gruntowy Bp (zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy) został ujawniony na podstawie operatu technicznego z tyczenia obiektu budowlanego przyjętego pod nr [...] dnia [...]r. W dniu 31 stycznia 2024 r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, podczas których ustalono, że na ww. działkach posadowiony został jeden budynek trwałe związany z gruntem, który posiada fundament, przegrody, otwór drzwiowy oraz ławicę. Do nieruchomości poprowadzone zostało przyłącze elektryczne, a we wschodniej jej części znajdują się ławy ciesielskie. Wyniki przeprowadzonych oględzin zostały udokumentowane w notatce służbowej z dnia 31 stycznia 2024 r. oraz na załączonych do niej zdjęciach. W dniu 3 lipca 2024 r. S. U. (dalej: obecnie Skarżący) oświadczył, że obiekt ten jest obiektem małej architektury i pełni funkcję śmietnika, w przyszłości ma być związany z działalnością rolniczą co kwalifikować go powinno do grupy użytków rolnych, ponadto jego budowa nie jest jeszcze zakończona. W ocenie organu brak jest przesłanek do przywrócenia na działkach nr [...] i [...] użytku rolnego w sposób określony w dokumentacji nr [...]. Wskazał przy tym, jakie grunty, zgodnie z załącznikiem nr 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zalicza się do grupy gruntów ornych oraz przypomniał, że obowiązkiem organu jest utrzymanie ewidencji w stanie aktualności tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami znajdującymi się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Stan faktyczny jest natomiast odmienny od stanu wykazanego w operacie. Organ odnotował również, że w zakresie aktualizacji użytków na działkach nr [...] i [...], organ decyzją z dnia 18 listopada 2022 r. nr [...] odmówił aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Decyzja został utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia 6 lutego 2023 r. nr [...], następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Gl 450/23 oddalił skargę na ww. decyzję organu odwoławczego. W odwołaniu od tej decyzji Skarżący akcentował, że organ nie wskazał na naruszenie jakiegokolwiek aktu prawnego, który mógłby stanowić podstawę do odmowy aktualizacji danych ewidencji po zakończeniu budowy. Podał, że rezygnacja z budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, dla którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 4 marca 2015 r., była powodem wykonania geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Powstały natomiast obiekt (śmietnik) nie jest częścią projektu budowlanego, nie jest budynkiem, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie podlega inwentaryzacji geodezyjnej, nadto nadal jest w trakcie budowy. Podkreślił, że organowi znana jest okoliczność zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a mimo to odmawia aktualizowania danych w ewidencji. Jak wskazał "z powodu zakończenia budowy budynku mieszkalnego grunt ten nie jest już pod budowę przeznaczony". Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpoznaniu odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 p.g.k., decyzją z dnia 4 września 2024 r. nr GKII.7221.70.2024, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu sprawy oraz przepisów prawa mających w niej zastosowanie, organ podał, iż w ramach omawianej pracy geodezyjnej geodeta uprawniony dla działek nr [...] i [...] sporządził wykaz zmian danych ewidencyjnych, gdzie ujawniony dotychczas użytek gruntowy "Bp" zamienił na użytek gruntowy "R" - grunty orne. Dla działki nr [...] użytek gruntowy "Bp" o pow. 0,0289 ha zmieniono na użytek gruntowy "RV" - grunty orne o pow. 0,0182 ha oraz "RVI" - grunty orne o pow. 0,0107 ha, z kolei dla działki nr [...] użytek gruntowy "Bp" o powierzchni 0,0246 ha zmieniono na użytek gruntowy "RV" - grunty orne o pow. 0,0152 ha oraz "RVI" - grunty orne o pow. 0,0094 ha. Ogólne powierzchnie ww. działek pozostały bez zmian. W sprawozdaniu technicznym geodeta uprawniony stwierdził, iż na działkach nr [...] i [...] nie została rozpoczęta budowa budynków uwidocznionych na mapie i w bazie danych ewidencji, w związku z czym przywrócono stan użytków ujawnionych w tej ewidencji przed wprowadzeniem użytku gruntowego "Bp". Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z pkt 16 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. 2024 poz. 219), do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się m.in. grunty, na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 735), powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 41 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Z dokumentacji sprawy wynika zdaniem organu odwoławczego, że na przedmiotowych działkach doszło do rozpoczęcia prac budowlanych. Zostały również poprowadzone urządzenia infrastruktury technicznej w postaci m. in. przyłącza elektroenergetycznego. Natomiast budynek, określany natomiast przez Skarżącego jako śmietnik, jest trwałe związany z gruntem i ze względu na swą konstrukcję oraz powierzchnię zabudowy nie stanowi obiektu małej architektury. Ponadto nie został jeszcze ukończony, co świadczy o prawidłowości ujawnionego w ewidencji użytku gruntowego "Bp" - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Wyjaśnił też, iż z chwilą rozpoczęcia prac budowlanych, doszło do trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i nie można już tego obszaru zakwalifikować do gruntów rolnych. Zaniechanie przez właściciela nieruchomości prac budowlanych na obecnym etapie nie oznacza jednoczesnego przywrócenia w ewidencji gruntów i budynków stanu użytków gruntowych do stanu sprzed rozpoczęcia tych prac. W tych okolicznościach - zdaniem organu odwoławczego - wykaz zmian nie odzwierciedla ich rzeczywistego stanu. Ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie zaistnienia przesłanek z pkt 4 załącznika nr 1 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, umożliwiających zaliczenie gruntu do użytku gruntowego oznaczonego symbolem "R" - grunty orne i wprowadzenia w ewidencji danych z ww. opracowania geodezyjnego. Decyzja została doręczona w dniu 13 września 2024 r. Z rozstrzygnięciem nie zgodził się Skarżący wnosząc w dniu 1 października 2024 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W uzasadnieniu skargi podtrzymał argumentację przedstawioną w odwołaniu wnosząc o: zapoznanie się z dokumentacją dotyczącą zaskarżonej decyzji, wydanie nakazu respektowania dokumentów dotyczących zakończenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, orzeczenie przekroczenia uprawnień przez urzędników w związku z odmową aktualizacji informacji, orzeczenie niedopełnienia obowiązku służbowego przez urzędników w związku z ignorowaniem błędnych informacji zawartych w bazie, a także wydanie nakazu aktualizacji bazy ewidencji zgodnie z przyjętym operatem technicznym. W uzasadnieniu Skarżący podkreślił, że budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego została nie tylko rozpoczęta, ale została w 2023 r. zakończona. Budynek nie powstał, a pomimo tego nadal widnieje na mapach, zaś organ błędnie nie usuwa go z bazy ewidencji. Operat geodety jest podstawą aktualizacji informacji, a odmowę aktualizacji należy traktować jako przekroczenie uprawnień. Ponownie podkreślił, że śmietnik jest zgodnie z art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane obiektem małej architektury, na którego wzniesienie nie jest wymagane pozwolenie na budowę, a zgodnie z art. 43 ust. 1 tego rodzaju obiekt nie podlega inwentaryzacji geodezyjnej. Wskazał, iż geodeta wykonał inwentaryzację powykonawczą tylko dla obiektu, na który została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Śmietnik natomiast nie został ukończony, jest w trakcie budowy. Zauważył też, że w grupie pod pozycją 5 grunty rolne zabudowane "Br" występują również "śmietniki". Do skargi Skarżący przedłożył kserokopię pisma z dnia 29 czerwca 2023 r. o rezygnacji z budowy budynku mieszkalnego na ww. działkach. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 marca 2025 r. Skarżący podtrzymał wniesioną skargę oraz wskazał, że dysponuje dziennikiem budowy i decyzją z dnia 16 października 2024 r. o wygaśnięciu pozwolenia na budowę. Podniósł, że budowy nigdy nie rozpoczął, dokonał tego geodeta wytyczając miejsce budowy. Pełnomocnik organu także potrzymał aktualne stanowisko w sprawie, a dodatkowo podał, że postępowanie geodety nie było prawidłowe, o czym świadczy wszczęte wobec niego postępowanie dyscyplinarne (protokół rozprawy z dnia 4 marca 2025 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części - art. 151 p.p.s.a. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju naruszenia Sąd w rozpoznawanej sprawie się nie dopatrzył. Przedmiotem kontroli rozpoznawanej sprawy, w oparciu o wskazane wyżej kryteria, stała się decyzja o odmowie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków, na podstawie przedłożonego operatu technicznego, w zakresie przywrócenia użytku rolnego na działkach nr [...] i [...] położonych w obrębie [...]. Podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Na wstępie należy poczynić kilka uwag ogólnych. Stosownie do treści art. 2 pkt 8 ewidencja gruntów i budynków to system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. Szczegółowe zasady prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian reguluje rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej w przypadkach wskazanych w art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k. (m.in. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lit. h) bądź w drodze decyzji administracyjnej - w pozostałych przypadkach. Odmowa aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 24 ust. 2c p.g.k.). Przyjęcie dokumentacji geodezyjnej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na którą powołuje się Skarżący, nie stanowi automatycznie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji według danych zawartych w tej dokumentacji. Jak zasadnie wyjaśnił organ odwoławczy, przyjęcie dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie zwalnia organów od oceny tej dokumentacji jako środka dowodowego mającego stanowić podstawę wprowadzenia zmiany, co uzasadniało w przypadku podjętych wątpliwości wszczęcie postępowania w sprawie aktualizacji danych (pismo z dnia 24 października 2023 r.). Niewątpliwie weryfikacja prawidłowości sporządzonej dokumentacji geodezyjnej obejmuje również zgodność ustaleń zawartych w przedłożonej dokumentacji ze stanem faktycznym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyniki oględzin oraz sporządzonej dokumentacji fotograficznej, nie stanowią natomiast podstaw do aktualizacji danych ewidencyjnych w zakresie odnoszącym się do rodzaju użytków gruntowych. Należy pamiętać, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji na dzień jej wydania. W dacie wydania decyzji organu odwoławczego teren przedmiotowych działek spełniał definicję "Zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy - Bp" w rozumieniu pkt 16 Załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a jednocześnie brak było podstaw do kwalifikacji przedmiotowych gruntów jako użytków rolnych. Zgodnie z przywołanym Załącznikiem nr 1 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych", do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy zalicza się grunty: 1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, doszło niewątpliwie do rozpoczęcia budowy w rozumieniu wskazanego art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Rozpoczęcie budowy następuje bowiem z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, którymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (art. 41 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane). Rozpoczęcia prac przygotowawczych w postaci wytyczenia geodezyjnego na terenie przedmiotowych działek nie jest kwestionowane przez Skarżącego. Ponadto wykonano przyłącze elektroenergetyczne widoczne na dokumentacji fotograficznej oraz wzniesiono budynek trwale związany z gruntem. Jednocześnie aktualność przesłanki niezakończenia budowy w dacie wydania zaskarżonej decyzji również nie budziła wątpliwości. Jak wskazał Skarżący, wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło dopiero na mocy decyzji z dnia 16 października 2024 r., kontrolowana decyzja zapadła natomiast w dniu 5 lipca 2024 r. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji przedstawiony operat nie mógł zatem stanowić podstawy aktualizacji danych zawartych w ewidencji. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, prawidłowe pozostaje stanowisko organów administracji publicznej, skutkujące odmową aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie zawartym w operacie technicznym - wnioskowanego "przywrócenia" użytku rolnego dla przedmiotowych działek. Organ nie dysponował bowiem podstawą do uznania zasadności aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej nr [...]. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że kontrola zaskarżonej decyzji nie może obejmować prawidłowości pierwotnie dokonanej zmiany w trybie modernizacji. Powyższe stanowi jednocześnie odniesienie się do zarzutów skargi. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W tej sytuacji, sama wola sposobu wykorzystywania przedmiotowych działek, nie mogła stanowić podstawy do dokonania aktualizacji kwestionowanych danych w ewidencji gruntów i budynków. Analiza dokonana przez Sąd prowadzi do wniosku, że postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami wynikającymi z przepisów postępowania, organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy odniósł się do argumentacji odwołania. Z powyższych przyczyn stanowisko zawarte w skardze okazało się niezasadne i skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, dokonując kontroli w granicach danej sprawy, ale poza granicami zarzutów, także nie dopatrzył się przyczyn mogących stanowić podstawę do zastosowania kompetencji kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.