II SA/Gl 1417/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Edyta Kędzierska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 14 stycznia 2021 r. M. W. (zwana dalej "stroną" lub "skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zwróciła się do Prezydenta Miasta Z. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. We wniosku strona oświadczyła, że w celu spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i w związku z tym na podstawie art. 155 k.p.a. wnosi o uprzednie uchylenie aktualnie obowiązującej decyzji, ustalającej stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, wskazując, że ma się to odbyć ze skutkiem na ostatni dzień miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. ze skutkiem na dzień 31 grudnia 2020 r. Decyzją z dnia 3 lutego 2021 nr [...] Prezydent Miasta Z. przywołując w podstawie prawnej m.in. art. 17 oraz art. 20 w związku z art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 2 i art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 104 k.p.a. odmówił stronie przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz przybliżył stan faktyczny. Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia organ wskazał okoliczność, iż strona posiada ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponadto w orzeczeniu o znacznym stopniu niepełnosprawności nie podano daty powstania niepełnosprawności. Skarżąca zaś oświadczyła, że nie zna dokładnej daty powstania choroby swojego męża. Od powyższej decyzji organu I instancji skarżąca, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła odwołanie. Zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2018 r. sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 i art. 190 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto zarzucono błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez pominięcie celów ustawy, a także nieuwzględnienie art. 27 ust. 5 u.ś.r. W odwołaniu zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. Wskazując na powyższe strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji oraz o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zaskarżoną decyzją z dnia 31 sierpnia 2021 r. nr SKO.PSŚ/41.5/25872021/0/PM Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach po rozpatrzeniu powyższego odwołania, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło decyzję organu I instancji w całości oraz przyznało skarżącej prawo do tego świadczenia w związku koniecznością opieki nad mężem w okresie od 1 lipca 2021 r do 31 lipca 2021 r. w kwocie 1971 zł. oraz od dnia 1 lipca 2021 r. do dnia [...] sierpnia 2021 r. w kwocie 1335,20 zł. W uzasadnieniu Kolegium nakreśliło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło przepisy u.ś.r. stanowiące podstawą materialnoprawną decyzji. Kolegium stwierdziło, iż nie można poprzestać na literalnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i powołując się na ukształtowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych uznało, że pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno być negatywną przesłanką dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ta legitymuje się orzeczeniem o zaliczeniu do znacznego stopnia niepełnosprawności, a małżonek sprawujący nad nią opiekę i ubiegający się o to świadczenie spełnia pozostałe wymagania ustawowe uprawniające do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto Kolegium wskazało na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r, sygn. akt K 38/13, a także na ugruntowaną linię orzeczniczą, według której nie można odmówić przyznania przedmiotowego świadczenia ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Organ odwoławczy zaakcentował przy tym, że podziela to ostanie stanowisko. Kolegium wskazało, że decyzją z dnia 30 października 2020 r. Prezydent Miasta Z. przyznał stronie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem na okres od 1 listopada 2020 r. do 31 października 2021 r. w kwocie 620 zł miesięcznie. W tym kontekście Kolegium stwierdziło, że ustalenie stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń. Jednocześnie odnotowało, że Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. nr [...] uchylił wskazaną powyżej decyzję z dnia 30 października 2020 r. o przyznaniu stronie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uchylenie to nastąpiło ze skutkiem od dnia 1 lipca 2021. Decyzja uchylająca została doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu 19 lipca 2021, który nie wniósł od niej odwołania. decyzja uchylająca stała się ostateczna. Kolegium podało jednocześnie, że w dniu [...] sierpnia 2021 r. mąż skarżącej zmarł. Wskazując na powyższe okoliczności, Kolegium przyznało wnioskowane świadczenie od daty uchylenia decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy do dnia śmierci jej męża.. Powyższą decyzję skarżąca zaskarżyła w części, w jakiej organ nie ustalił na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie począwszy do pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie do dnia 30 czerwca 2021 r. tj. w zakresie ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W skardze zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 24 ust 2 u.ś.r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji odmowę przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku w styczniu 2021 r. b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., polegające na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego. c) art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez nieuwzględnienie art. 27 ust. 5 u.ś.r. co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego; - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący z jej słusznym interesem, pomimo dokonania przez Nią wyraźnego wyboru świadczenia korzystniejszego już na etapie złożenia wniosku. W związku z podniesionym zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie. Ponadto w skardze wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi przedstawiono wywód nawiązujący do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, akcentując, że organ odwoławczy błędnie nie zastosował przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. i przyznał wnioskowane świadczenie dopiero od chwili uchylenia decyzji przyznającej skarżącej zasiłek dla opiekuna. Skarżąca wyraziła przy tym przypuszczenie, że podjęte rozstrzygnięcie było spowodowane przekonaniem organu o niemożliwości uchylenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna z mocą wsteczną. Tymczasem taka zmiana wsteczna jest możliwa, gdy następuje za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło ponadto o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329 ze zm. ) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do kwestii przysługiwania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożyła ona wniosek o przyznanie tego świadczenia, tj. od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r., czyli za okres, w którym przysługiwał jej specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem a w odniesieniu do którego dotychczas nie została wyeliminowana z obrotu ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Z. przyznająca ten zasiłek. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję uwzględniło treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu wymienionych świadczeń. W kontekście przywołanego przez Kolegium przepisu wskazać jednocześnie należy na art. 27 ust. 5 u.ś.r., który potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń, zgodnie z wyborem. Unormowania te mają zapobiec kumulatywnemu pobieraniu świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli z tytułu niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym osobą, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki. W konsekwencji nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym skarżąca posiadała prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, określone wcześniejszą decyzją. Dopiero uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy pozwala na przyznanie w to miejsca wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń ustala się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Skoro zaś nie jest możliwe kumulatywne pobieranie obu świadczeń, to warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, a jej wyrazem musi być uchylenie wcześniejszej decyzji. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że aby skarżącej mogło zostać przyznane świadczenie pielęgnacyjne w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, konieczne jest najpierw uchylenie decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy za cały okres objęty przedmiotowym wnioskiem. W sprawie istotnym jest, że skarżąca taki jednoznaczny wniosek złożyła wraz z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i powinien on podlegać merytorycznemu rozpatrzeniu. Co prawda decyzją z dnia 7 lipca 2021 r. nr [...] Prezydent Miasta Z. uchylił własną decyzję z dnia 30 października 2020 r. przyznającą skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad mężem. Jednak w sentencji wskazał wyraźnie, że skutek uchylenia następuje od dnia 1 lipca 2021 r. Jednocześnie w sentencji decyzji organ ten nie zamieścił żadnego rozstrzygnięcia dotyczącego wcześniejszego okresu tj. od dnia 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. pomimo tego, że strona domagała się uchylenia decyzji także za ten okres. Zdaniem Sądu oznacza to, że wniosek skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy w okresie od dnia 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. pozostaje nadal bez rozpatrzenia. Takiej oceny nie może zmieniać zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia 7 lipca 2021 r. wyjaśnienie, że uchylenie wcześniejszej decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nie może nastąpić z mocą wsteczną. Tylko bowiem zamieszczenie wyraźnego wskazania w sentencji decyzji wywiera skutek w postaci rozstrzygnięcia o wniosku skarżącej dotyczącym uchylenia decyzji w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W sytuacji zatem, w której wniosek dotyczący uchylenia decyzji za okres od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. pozostaje nadal nierozstrzygnięty podejmowanie decyzji w kwestii przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego było przedwczesne. Nie ma przy tym znaczenia, że pełnomocnik skarżącej nie wniósł odwołania od decyzji uchylającej. Do czasu bowiem rozstrzygnięcia o reszczie wniosku dotyczącego uchylenia decyzji przyznającej jej specjalny zasiłek opiekuńczy podejmowanie decyzji w przedmiocie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego jest przedwczesne. Niedostrzeżenie przez organy powyższych okoliczności świadczy, zdaniem Sadu, o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do czasu załatwienia całości wniosku skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy nie można w pełnym zakresie przesądzić o skuteczności złożonego przez skarżącą oświadczenia, a tym samym rozstrzygnąć o jej prawie do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za cały okres objęty rezygnacją ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Właściwy organ zobligowany jest rozstrzygnąć o całości wniosku dotyczącego uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Dopiero takie rozstrzygnięcie wskaże do kiedy skarżącej przysługiwało prawo do tego zasiłku. Jednocześnie należy odnotować, że decyzja taka dotyczy innej sprawy w ujęciu materialnoprawnym niż obecnie kontrolowana decyzja. Pomimo bowiem właściwości tego samego organu jest ona wydawana na innej podstawie prawnej, wymaga przeprowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego i podlega odrębnemu zaskarżeniu. Dlatego na obecnym etapie Sąd nie jest uprawniony do formułowania ocen prawnych dotyczących nierozpatrzonej dotychczas części wniosku o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. W związku z powyższym Sąd uznał rozstrzygnięcie Kolegium, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji, za przedwczesne i z tego powodu orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji podejmie działania w celu wydania decyzji w sprawie nierozstrzygniętego dotychczas wniosku skarżącej o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, a dotyczącego okresu od 1 stycznia 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Dalsze zaś postępowanie organu determinowane będzie treścią ostatecznego rozstrzygnięcia o tej części wniosku skarżącej. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku ze zgodnym wnioskiem stron w tym zakresie.