II SA/Gl 1417/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2025 r. sprawy ze skargi I. Z. (Z.) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 sierpnia 2024 r. nr SKO.UL/41.7/286/2024/12888/RS w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem Prezydenta Miasta T. z dnia 24 czerwca 2024 r., Nr [...], wydanym na podstawie art. 217 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. – dalej k.p.a.) i in., po rozpatrzeniu wniosku I. Z. (dalej: strona, skarżąca), w sprawie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącego inwestycji pod nazwą "zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego na budynek mieszkalny wielorodzinny", odmówiono wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu wskazano m. in., że wydanie zaświadczenia o żądanej treści byłoby niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym. Zażalenie (zatytułowane "Odwołanie") wniosła strona. Wskazano m. in., że niezasadne jest odmówienie jej przedmiotowego zaświadczenia oraz przyjęcie w planach przestrzennych zabudowy jednorodzinnej dla terenu, na którym od 2007 r. stoi budynek wielorodzinny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej SKO) postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2024 r., nr SKO.UL/41.7/286/2024/12888/RS, wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu podano m. in., że dnia 28 czerwca 2024 r. strona zapoznała się z aktami sprawy oraz z ww. postanowieniem, po czym zapowiedziała wniesienie "odwołania". Jednocześnie odmówiła odbioru postanowienia. Na egzemplarzu postanowienia znajduje się podpis strony z datą 4 lipca 2024 r. Dnia 10 lipca 2024 r. strona osobiście (co wynika z pisma organu I instancji z 12 sierpnia 2024 r.) wniosła zażalenie na postanowienie z dnia 24 czerwca 2024 r. Tymczasem zgodnie z art. 47 § 1 k.p.a., jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy. W przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (art. 47 § 2 k.p.a.). Jak wynika z notatki służbowej (adnotacji urzędowej) z 28 czerwca 2024 r. strona odmówiła odbioru postanowienia po uprzednim zapoznaniu się z jego treścią. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 47 § 2 k.p.a. należało uznać, że postanowienie to zostało jej doręczone w tym dniu, czyli 28 czerwca 2024 r. Od następnego dnia rozpoczął się bieg terminu do wniesienia zażalenia, który upłynął 4 lipca 2024 r. Zażalenie strona złożyła osobiście w siedzibie organu w dniu 10 lipca 2024 r., a więc po upływie ustawowego terminu określonego w art. 141 § 1 k.p.a. Skargę na powyższe postanowienie złożyła przez pełnomocnika strona. Zarzucono naruszenie: 1) art. 134 k.p.a., poprzez błędne uznanie, iż w niniejszej sprawie powyższy przepis znajduje zastosowanie; 2) art. 57 § 1 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia określonego zdarzenia, tj. od doręczenia decyzji, które nastąpiło za pośrednictwem poczty tradycyjnej w dniu 4 lipca 2024 r.; 3) art. 46 § 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że pomimo braku potwierdzenia doręczenia pisma podpisem skarżącej oraz datą odbioru można uznać, że skarżąca je odebrała; 4) art. 46 § 2 k.p.a., poprzez niewłaściwe uznanie, że skarżąca uchyliła się od potwierdzenia doręczenia, co upoważniałoby organ do zastosowania art. 46 § 2 k.p.a. i stwierdzenia zastępczego doręczenia postanowienia; 5) art. 7 k.p.a., poprzez: a) niedostrzeżenie przez organ II instancji faktu doręczenia korespondencji pocztą tradycyjną, które to pozwalało na stwierdzenie zachowania terminu do złożenia odwołania; b) błąd w ustaleniach polegający na wniosku, że notatka służbowa bez podpisu skarżącej może stanowić wystarczający dowód doręczenia korespondencji stronie. W uzasadnieniu wskazano m. in., że pod notatką służbową widnieje jedynie podpis pracownika organu, natomiast brak jest podpisu skarżącej, który mógłby uprawdopodobnić możliwość zapoznania się z treścią postanowienia lub stwierdzić brak chęci odbioru dokumentu. Dodatkowej wątpliwości dodaje fakt, iż skarżąca odebrała list z przesyłką poleconą w dniu 4 lipca 2024 r. W perspektywie tego tylko ta data pozwala na stwierdzenie rozpoczęcia biegu terminu do złożenia środka zaskarżenia od postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). W świetle art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej wniesienia zażalenia jest zatem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Złożenie zażalenia po terminie powodować może różne skutki procesowe w zależności od tego, czy żalący złożył jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia (art. 58 § 1 i 2 k.p.a.), czy też z prośbą taką nie wystąpił. Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne (art. 134 k.p.a.). Jednocześnie zgodnie z art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 11 Działu II do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Organ powołuje się na treść art. 47 k.p.a. W świetle § 1 "Jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz z adnotacją włącza się do akt sprawy." Dodatkowo "W przypadkach, o których mowa w § 1, uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata." (§ 2). Przyjęcie fikcji prawnej polegającej na uznaniu pisma za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia jest możliwe tylko przy zachowaniu ściśle określonych warunków. Skuteczność doręczenia zachodzi wówczas, gdy omawianą czynność dokonano z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych przez prawodawcę dla danego, wykorzystanego przez organ, sposobu doręczenia. Z odmową przyjęcia pisma można mieć zatem do czynienia jedynie wówczas, gdy doręczający zaoferuje wprost przekazanie pisma adresatowi, umożliwiając mu jego fizyczny odbiór, natomiast adresat wyraźnie oświadczy doręczającemu, że pisma nie przyjmuje albo też w inny sposób uzewnętrzni wolę odmowy przyjęcia pisma. Odmowa odbioru pisma zawsze musi mieć charakter wyraźny. Okoliczność tę ma potwierdzać stosowna adnotacja doręczyciela o odmowie jego przyjęcia wraz z datą odmowy. Wiąże się to z gwarancyjnym charakterem ustalonych przepisami prawa zasad doręczania pism w postępowaniu administracyjnym, przy czym ten charakter gwarancyjny skierowany jest zasadniczo wobec stron postępowania (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2024 r., III OSK 2244/22). W tym samym orzeczeniu NSA zwraca uwagę, że wymóg umieszczenia adnotacji wynika wprost z art. 47 § 1 k.p.a. Pod pojęciem "pisma" ustawodawca miał na myśli korespondencję, która ma być doręczona stronie. Zatem adnotacja powinna znaleźć się bezpośrednio na egzemplarzu kierowanego i niedostarczonego stronie dokumentu albo na kopercie zawierającej przesyłkę lub zwrotnym potwierdzeniu jej odbioru (w szczególności dotyczy to przesyłek kierowanych za pośrednictwem operatora pocztowego). Jednocześnie, w tymże wyroku wskazano, że "(...) notatka służbowa nie może w ogóle zastępować czy uzupełniać adnotacji, o jakiej mowa w art. 47 § 1 k.p.a." SKO tymczasem pisze, że z notatki służbowej (adnotacji urzędowej) z 28 czerwca 2024 r. wynika, iż strona odmówiła odbioru postanowienia po uprzednim zapoznaniu się z jego treścią. Art. 47 k.p.a., jako przepis wyjątkowy, dotyczy jednak pism "przesłanych", a nie dostrzeżonych przez stronę w trakcie zapoznawania się z aktami sprawy. Dodatkowo adnotacja nie znalazła się na kierowanym do strony dokumencie, a w odrębnej notatce służbowej. Nie można także mówić o ogłoszeniu przez organ w dniu 28 czerwca 2024 r. treści rozstrzygnięcia ustnie, skoro art. 67 § 2 pkt 5 k.p.a. wymaga sporządzenia z takiej czynności protokołu. Nie doszło zatem do spełnienia wymogów z art. 47 § 1 i 2 k.p.a., uprawniających do uznania, że postanowienie zostało doręczone w dniu 28 czerwca 2024 r. i że od następnego dnia rozpoczął się bieg terminu do wniesienia zażalenia. Należało uwzględnić faktyczną datę odbioru przesyłki. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania, w tym art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego przez organ I instancji. Stan faktyczny w zakresie terminowości złożenia zażalenia nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcie odpowiadało prawu materialnemu. Merytorycznej treści rozstrzygnięcia Sąd nie przesądza. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (100 zł) i koszty zastępstwa procesowego (497 zł, wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.