II SA/Gl 1419/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant starszy referent Weronika Siedlaczek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2025 r. sprawy ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 23 sierpnia 2024 r. nr SKOV/428/193/2024 w przedmiocie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa oddala skargę. Po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Burmistrz Miasta C decyzją z dnia 16 maja 2024 r. nr [...]: 1) zezwolił wnioskodawcy na usunięcie jednego drzewa z gatunku lipa drobnolistna o obwodzie pnia 122 cm, rosnącego na działce nr [...] obr. [...] w C., w pasie drogowym ul. [...], stanowiącej własność Województwa Śląskiego w trwałym zarządzie Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. Usunięcie przedmiotowego drzewa może nastąpić w terminie do dnia 31 grudnia 2024 r., przy czym od wycinki należy odstąpić w przypadku stwierdzenia w obrębie usuwanego zadrzewienia obecności roślin, grzybów i zwierząt gatunków chroniony eh, wobec których obowiązują zakazy określone w art. 51 ust. 1 i art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, 2) odstąpił od pobrania opłaty za usunięcie drzewa, 3) zobowiązał posiadacza nieruchomości do posadzenia na terenie działki nr [...] obr. [...] co najmniej jednego drzewa z gatunku lipa drobnolistna 'Globossum' lub podobnych. Należy posadzić drzewo o dobrze wykształconej bryle korzeniowej, o obwodzie pnia min. 12 cm mierzonym na wysokości 100 cm, w terminie do dnia 30 czerwca 2025 r. O dokonaniu nasadzeń należy pisemnie powiadomić Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego w C. w terminie 14 dni od ich wykonania. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat. Podniósł, że: - wnosił o nienakładanie obowiązku dokonania nasadzeń następczych, - organ nie powinien w decyzji nakładać fakultatywnych warunków ich usunięcia. Podkreślono, że występujące coraz częściej porywiste wiatry oraz związane z tym wypadki (np. przygniecenie pieszego powalonym drzewem, upadkiem gałęzi i konarów) potwierdzają konieczność unikania nasadzeń zastępczych. Nałożenie na stronę o takiego obowiązku oznacza, iż nadal będzie istnieć zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego. Wskazano wreszcie, że zgodnie z § 113 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych (Dz.U. z 2022 r. poz.1518), "Zarządca drogi w ramach bieżącego utrzymania podejmuje czynności techniczne i organizacyjne (...) w zakresie utrzymania: (...) roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczenie widoczności". Zaskarżoną obecnie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Zdaniem Kolegium organ I instancji uzasadniając nałożenie obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych w sposób właściwy przedstawił powody, dla których zdecydował się taki obowiązek nałożyć. Dokonał oględzin miejsc przeznaczonych do dokonania powyższej czynności. Wskazał na wyrok tutejszego Sądu z dnia 24 sierpnia 2016r. (sygn. II SA/Gl 569/16), gdzie skład orzekający uznał, iż "uznaniowość decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzewa (lub krzewów) skutkuje tym, że organ wydający decyzję winien rozważyć dwa, w istocie przeciwstawne interesy. Pierwszy to ochrona przyrody. W świetle art. 4 ust. 1 u.o.p. obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Zgodnie z tym przepisem ochrona przyrody stanowi zasadniczą regułę, od której odstępstwa mogą następować tylko w uzasadnionych przypadkach. Na gruncie rozpatrywanej sprawy należy przyjąć, iż jeżeli w pasie drogowym istnieje dostępne miejsce do nasadzeń oraz brak innych istotnych przyczyn, to do dokonania wspomnianych nasadzeń należy posiadacza nieruchomości zobowiązać". W ocenie Kolegium organ I instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Organu zawarta w decyzji organu I instancji argumentacja przemawia w sposób bezsprzeczny za zasadnością nałożonego obowiązku. Organ I instancji odniósł się do wszystkich wskazanych w art. 83c ust. 4 ustawy o ochronie przyrody punków jak i rzetelnie zbadał dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu na tę decyzję złożył jej adresat. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił SKO w Bielsku-Białej naruszenie: 1) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, czego skutkiem było wadliwe przyjęcie, że w pasie drogowym istnieje dostępne miejsce do dokonania nasadzeń, a względy bezpieczeństwa powszechnego nie stoją na przeszkodzie dokonania nasadzeń zastępczych, podczas gdy nasadzenia zastępcze przewidziano w pasie drogowym, co absolutnie nie sprzyja bezpieczeństwu uczestników ruchu drogowego, 2) § 78 ust. 2 pkt 6 w zw. z § 4 pkt 21 w zw. z § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z przytoczonych przepisów jasno wynika, że strefa bez przeszkód to obszar przylegający do jezdni, którego ukształtowanie i zagospodarowanie ograniczają negatywne skutki wypadków i kolizji drogowych związanych z niekontrolowanym zjechaniem pojazdu z jezdni, co oznacza, że droga powinna zapewniać odpowiednie poziomy bezpieczeństwa i sprawności ruchu użytkownikom, dla których jest przeznaczona, 3) § 113 ust. pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z przytoczonych przepisów jasno wynika, że zarządca drogi w ramach bieżącego utrzymania podejmuje czynności techniczne i organizacyjne co najmniej w zakresie utrzymania: roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia, jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W rozpatrywanej sprawie bezsporna jest kwestia udzielenia zezwolenia na usunięcie drzewa. Rozstrzygnięcie organów administracji w tym zakresie jest prawidłowe. Roślina stanowiła zagrożenie dla ruchu na jezdni. Tym bardziej zasadne było zwolnienie adresata decyzji z opłaty za usunięcie drzewa. Strona skarżąca kwestionuje jedynie zasadność nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 83c ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478) Wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych lub przesadzenia tego drzewa lub krzewu. Jednocześnie ust. 4 tego artykułu stanowi, że "organ, wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu uzależnione od wykonania nasadzeń zastępczych, bierze pod uwagę w szczególności dostępność miejsc do nasadzeń zastępczych oraz następujące cechy usuwanego drzewa lub krzewu: 1) wartość przyrodniczą, w tym rozmiar drzewa lub powierzchnię krzewów oraz funkcje, jakie pełnią w ekosystemie; 2) wartość kulturową; 3) walory krajobrazowe; 4) lokalizację. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych uzależnienie wydania zezwolenia na usunięcie drzewa od dokonania nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 lutego 2023 r. (sygn. III OSK 6980/21 – wszystkie orzeczenia za CBOSA) wskazał, że "art. 83c ust. 3 u.o.p. nie uzależnia wydania zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia ich innymi drzewami, ale daje organowi możliwość uzależnienia udzielenia stosownego zezwolenia od nasadzenia zastępczego. To organ decyduje, czy dla środowiska kompensacja przyrodnicza jest bardziej korzystna, czy też korzystniejszym rozwiązaniem jest uiszczenie opłaty za usunięcie drzew. Zatem, nie w każdym przypadku organ musi wydać zezwolenie uwarunkowane dokonaniem nasadzeń zastępczych". Podobnie tutejszy Sąd w wyroku z dnia 25 kwietnia 2024 r. (sygn. II SA/Gl 135/24) podkreślił, iż "udzielenie bądź odmowa udzielenia zezwolenia odbywa się w ramach uznania administracyjnego. Stosując art. 83c ust. 3 i ust. 4 u.o.p. organy orzekają w ramach uznania administracyjnego, o czym świadczy użyty w art. 83c ust. 3 u.o.p. zwrot "może być uzależnione". Oznacza to, że nałożenie obowiązku nasadzeń zastępczych przez organ wydający zezwolenie ma charakter fakultatywny. Wnioskowanie zaś o odstąpienie przez organ od nałożenia obowiązku nasadzeń zastępczych nie jest dla niego wiążące". Rozważania powyższe należy oceniać z uwzględnieniem treści art. 2 ust. 1 (in principio) ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym "ochrona przyrody, w rozumieniu ustawy, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody". W takim rozumieniu "uszczerbek w świecie roślinnym winien być "naprawiany". W konsekwencji można rozważać, czy regułą nie jest tu nakazywanie dokonania nasadzeń zastępczych. Wskazał to między innymi WSA w Łodzi w wyroku 18 czerwca 2021 r. (sygn. II SA/Łd 224/20) stwierdzając, że "przepis art. 83c ust. 3 u.o.p. należy interpretować i stosować w ten sposób, że jakkolwiek w ramach decyzji udzielającej zezwolenia na usunięcie drzewa (drzew) orzeczenie obowiązku dokonania przez jej adresata nasadzeń zastępczych ma charakter fakultatywny, to odstępując od nałożenia tego obowiązku organ wydający decyzję jest zobligowany do szczegółowego uzasadnienia przyczyn, ze względu na które nie przewidział w swoim rozstrzygnięciu konieczności dokonania kompensacji przyrodniczej w postaci takich nasadzeń. Powody takie powinny przy tym świadczyć o braku możliwości, w okolicznościach danego przypadku, dokonania nasadzeń zastępczych lub ich niecelowości, tudzież organ powinien wskazać, iż podjął lub podejmuje innego rodzaju działania stanowiące wystarczającą kompensację wobec straty w przyrodzie wynikającej z usunięcia drzewa (drzew), na którą organ wyraził zgodę w swojej decyzji". W rozpatrywanej sprawie wydano zezwolenie na usunięcie drzewa zagrażającego bezpieczeństwu. Wydanie tego aktu poprzedziło przeprowadzenie oględzin. W konsekwencji organ uznał, że zasadne jest dokonanie nasadzenia zastępczego w stosunku 1:1. Pozostawiono tu jednocześnie skarżącemu dużą swobodę (jako podmiotowi zarządzającemu drogą) w lokalizacji nasadzenia wskazując całą działkę stanowiącą fragment pasa drogowego. Jest to rozstrzygnięcie zgodne z prawem. Analizując treść skargi można dojść do wniosku, że skarżący w ogóle kwestionuje zasadność istnienia drzew w pasie drogowym. Ale takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Adresat decyzji zarzuca organom administracji w tym zakresie naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 24 czerwca 2022 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych. Zdaniem składu orzekającego właśnie te przepisy określają obowiązki zarządcy drogi odnośnie postępowania z roślinnością w pasie drogowym. W § 113 ust. pkt 2 tego aktu wskazano wyraźnie, że zarządzający drogą w ramach bieżącego utrzymania podejmuje czynności techniczne i organizacyjne co najmniej w zakresie utrzymania: roślinności w pasie drogowym w sposób, który umożliwia jej prawidłową wegetację oraz uniemożliwia, jej negatywny wpływ na drogę w trakcie rozrostu, a w szczególności ingerencję w skrajnię lub ograniczanie widoczności. Przepisy prawa nie zakazują sadzenia drzew w pasie drogowym. Zobowiązują za to zarządcę drogi do odpowiedniego postępowania z nimi. Inaczej mówiąc przywołane przez skarżącego przepisy nie zakazują (a nawet nie ograniczają) możliwości dokonywania nowych nasadzeń. Bo drzewa jako takie nie stanowią zagrożenia. Zagrożeniem jest ich niewłaściwy stan. A taki może powstać w przypadku niewywiązywania się przez zarządcę drogi ze swoich obowiązków. Zapewne, z punktu widzenia strony skarżącej, najprostszym rozwiązaniem byłoby tu zupełne usunięcie drzew z pasa drogowego. Ale na przeszkodzie temu stoi ogólna reguła wyrażona w art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest również to, że w wydawaniu spornego zezwolenia brał organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony przyrody jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Nie zajął on stanowiska co do prawidłowości projektu decyzji, co jest równoznaczne z jej aprobatą. Chybiona jest argumentacja skargi dotycząca ewentualnych zagrożeń wynikających z posadzenia nowego drzewa. Jak wcześniej wskazano, rolą zarządcy drogi jest niedopuszczenie do powstania takowych. Zwłaszcza, że skarżący zyskał sporą swobodę w wyborze miejsca zasadzenia rośliny. Ewentualne zagrożenia mogą pojawić się za kilkadziesiąt lat, oczywiście przy założeniu, że zarządca drogi nie będzie wykonywał swoich obowiązków. W ocenie składu orzekającego w sprawie nie doszło również do naruszenia przepisów postępowania. Przeprowadzono oględziny, w wyniku których ustalono, ze "stare" drzewo należy usunąć, jednocześnie stwierdzono zasadność dokonania nasadzenia następczego. Stwierdzenie tego ostatniego nie wymaga szczególnego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, zwłaszcza że przepisy techniczne nie wprowadzają tu żadnych rygorów. Biorąc powyższe pod uwagę, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.