II SA/Gl 142/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi T. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uchyla zaskarżone postanowienie. Pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta C. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o przeprowadzenie czynności kontrolnych celem ustalenia czy obiekt - garaż zlokalizowany na działce nr 1 w obrębie nr 1 w C. przy ul. [...] został wykonany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Pismo było efektem prowadzonego przez Burmistrza postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, podczas którego jedna ze stron postępowania poinformowała organ, iż obiekt został już wybudowany. PINB w C. przeprowadził w dniu [...] r. oględziny budynku gospodarczego zlokalizowanego na ww. działce nr 1. Z protokołu przeprowadzonych oględzin wynika, iż na działce "zlokalizowany jest budynek w stanie surowym otwartym. Stan zaawansowania: wykonano fundament pod ścianą południową (pozostała część fundamentów jako istniejące) wymurowano ścianę z bloczków od strony południowej i wschodniej (brama wejściowa) trzy słupy żelbetowe od strony północnej oraz strop żelbetowy. Na stropie stwierdzono wypuszczone pręty pod więźbę dachową. Płyta posiada płytę balkonową. Ściana zachodnia oraz północna została wykorzystana jako istniejąca (ściana z cegły pełnej). (...)T. W. oświadczył, że był inwestorem wykonanych robót i nie uzyskiwał żadnej zgody ze Starostwa [...] na jego wykonanie (...). Do protokołu załączono ocenę stanu technicznego obiektu z [...] r. sporządzoną przez mgr inż. Z. H. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. PINB w C. wstrzymał roboty budowlane prowadzone bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, polegające na budowie budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr 1 oraz nałożył obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia terenu budowy i przedłożenia w terminie do [...] r. wymaganych prawem dokumentów. Pismem z dnia 14 lipca 2014 r. T. W. przedłożył do PINB w C. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz trzy egzemplarze projektu budowlanego. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nałożył na T. W. obowiązek uzupełnienia przedłożonych dokumentów. Pismem z dnia 12 września 2014 r. inwestor przedłożył uzupełnione dokumenty. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. ustalił dla inwestora – T. W. opłatę legalizacyjną z tytułu legalizacji budowy ww. budynku gospodarczego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w wysokości 25.000,00 zł podając sposób jej obliczenia: na podstawie art. 59 f i art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego: 500 x 1,0 x 1,0 x 50 = 25.000,00 zł. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, a następnie wskazał, że czynności kontrolne wykazały, iż na działce nr 1, w odległości od 1,45 m do 2,25 m od granicy z działką nr 2 zlokalizowany jest będący w budowie budynek w konstrukcji murowanej z wykonanym żelbetowym stropem. Budynek został częściowo wzniesiony na ruinach po starym budynku gospodarczym (wybudowanym na przełomie XIX i XX w.), z wykorzystaniem jego dwóch pozostałych ścian (ściana północna i zachodnia obecnego budynku) oraz w części istniejących fundamentów. Pozostałe elementy wykonano jako nowe (ściana południowa i wschodnia z bramą wejściową z bloczków betonowych, strop żelbetowy, schody prowadzące na kondygnację poddasza, trzy słupy żelbetowe). Ze stropu żelbetowego wypuszczone zostały pręty zbrojeniowe, świadczące o planowanych robotach związanych z wykonaniem kolejnej kondygnacji lub więźby dachowej. Obecny na kontroli projektant oraz autor oceny technicznej dotyczącej poprzedniego budynku (ruin) oświadczył, że nad stropem projektowane jest jeszcze poddasze nieużytkowe oraz więźba dachowa. Więźba będzie wykonana odwrotnie w stosunku do starej - tj. z kalenicą usytuowaną prostopadle do ulicy [...]. Wymiary budynku w rzucie kwadratu: ok. 7,00 m x 7,56 m, wysokość wykonanej kondygnacji - ok. 2,5 m. Na powyższe postanowienie pismem z dnia 24 października 2014 r. T. W. złożył zażalenie wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł kwestie dotyczące prawa własności przedmiotowej działki (w przeszłości wywłaszczonej a następnie zwróconej byłym właścicielom) oraz nieprawidłowości związanych z działaniem Gminy C. Zdaniem odwołującego się wykonane roboty budowlane stanowiły w rzeczywistości remont, a konieczność jego wykonania wynikała z zaniedbań Burmistrza Miasta C. w czasie gdy w wyniku wywłaszczenia nieruchomość stanowiła własność Gminy, a także poprzez niedopełnienie obowiązków przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. wynikających z art. 66 i 67 Prawa budowlanego. Ponadto zdaniem T. W. nawet gdyby przyjąć, iż wykonane roboty przekraczały zakres remontu, to ich wykonanie nie wymagało pozwolenia na budowę. Strona zakwestionowała nadto wskazane w postanowieniu rozmiary obiektu podając, że obiekt wyremontowany składa się z pomieszczenia o powierzchni w przybliżeniu 31 m2 i z wiaty o pow. 23 m2. Zdaniem skarżącego wszystkie prace zostały wykonane w miejscu dawnego istniejącego budynku zgodnie z posiadaną opinią. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie pierwszoinstancyjne w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego wskazując następnie, iż zdaniem PINB w C. inwestor jest w trakcie budowy budynku gospodarczego z wykorzystaniem pozostałości uprzedniej zabudowy. Przyjęte przez organ powiatowy stanowisko zostało wyczerpująco uzasadnione, a wskazane w uzasadnieniach postanowień nr [...] oraz [...] wyjaśnienia są wiarygodne i nie budzą wątpliwości organu II instancji, iż roboty te wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotną cechą remontu jest bowiem zakwalifikowanie robót budowlanych, jako takich które mają na celu odtworzenie stanu pierwotnego. Z załączonej do akt sprawy oceny stanu technicznego z września 2013 r. wynika, iż na dzień sporządzania opinii budynek nie posiadał dachu, istniały natomiast ściany zewnętrzne o średniej wysokości 3,00 m. Cześć budynku stanowiąca przedmiot opracowania i znajdująca się na działce 1 w C. posiadała wymiary zewnętrzne ok. 6,00 m x 7,80 m. Z protokołu przeprowadzonych oględzin wynika, iż obecnie obiekt ten posiada wymiary 7,00 m x 7,56 m. Ponadto w protokole tym odnotowano, iż od strony południowej i wschodniej wykonano ścianę z bloczków. W przedstawionych powyżej okolicznościach stwierdzić należy, iż wykonane roboty budowlane znacząco wykraczały poza zakres remontu. Nie sposób też się zgodzić z tezą, iż wykonane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę, gdyż jak twierdzi Skarżący obiekt wyremontowany składa się z pomieszczenia o powierzchni w przybliżeniu 31 m2 i wiaty o pow. 23 m2 i wszystko nakryte żelbetowym stropem, co zgodnie z art. 29 Prawa budowlanego podlega zwolnieniu od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Aby móc rozważać taką kwalifikację to należało by wskazać, iż oba te obiekty są wyodrębnione, tj. nie stanowią jednej całości. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na zgromadzony materiał dowodowy, takie twierdzenie skarżącego jest nieuzasadnione. Nie budzi wątpliwości, iż Inwestor jest w trakcie budowy budynku gospodarczego stanowiącego jedną całość, którego powierzchnia zabudowy przekracza 35 m2, w związku z czym jego budowa wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ przytoczył następnie art. 48, 49 i 59f Prawa budowlanego. Pismem z dnia 27 stycznia 2015 r. T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na postanowienie organu II instancji, domagając się jego uchylenia, a także uchylenia postanowienia pierwszoinstancyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa oraz interesu prawnego skarżącego. Wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka M. P., która jego zdaniem widziała jak po zakończonej kontroli i podpisaniu protokołu przez uczestników Inspektor dokonywał w nim dopisków, wniósł także o przesłuchanie Z. H. rzeczoznawcy budowlanego. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., że przed wydaniem postanowienia pierwszoinstancyjnego nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Analogicznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie zawiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie i możliwości wniesienia zastrzeżeń przed wydaniem postanowienia z dnia [...] r. dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Skarżący w całości podtrzymał nadto zastrzeżenia sformułowane w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne. Zarzucił też naruszenie art. 32 Konstytucji albowiem to na Urzędzie Miasta C. ciążył obowiązek zabezpieczenia budynków, które przez lata ulegały niszczeniu, a działający na terenie Miasta Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podjął przez lata żadnych czynności w tym zakresie. Skarżący zgodnie z prawem i w oparciu o posiadaną ocenę stanu technicznego wykonaną 10 września 2013 r przez rzeczoznawcę budowlanego i pod jego nadzorem przystąpił do zabezpieczenia obiektu, a Pracownia usług projektowych i inwestycyjnych "Projekt" równolegle prowadziła niezbędne uzgodnienia i występowała o zezwolenia na kontynuowanie rozpoczętych prac. Inspektor Powiatowy w C. pomimo udziału w kontroli rzeczoznawcy budowlanego nie zadał sobie trudu by sprawę tę wyjaśnić. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podkreślił, iż pismem z dnia 6 marca 2014 r. PINB w C. poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w każdym stadium postępowania. Skarżący nie został zatem pozbawiony czynnego udziału w postępowaniu, w szczególności brał udział w czynnościach kontrolnych. Organ odwoławczy orzekał na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, wykazało, że jest ono, ze względów proceduralnych, dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiące przedmiot zaskarżenia postanowienie wydane zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a), a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok NSA z 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. W konsekwencji, w myśl art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję lub postanowienie. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, organ II instancji nie dochował. w trakcie postępowania zażaleniowego naruszając nadto art. 10 § 1 k.p.a. Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, że w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne skarżący wśród szeregu zarzutów odnoszących się do sposobu procedowania przez organ I instancji zakwestionował m.in. ustalone przez organ ten rozmiary i lokalizację obiektu, przywołując w tej mierze operat sporządzony w toku postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zarzucił też niewzięcie przez organ pod uwagę faktu, iż rzeczoznawca w opinii technicznej określił konieczne roboty zabezpieczające dawny budynek, a także niewzięcie pod uwagę, iż obiekt to w istocie budynek gospodarczy i wiata, nie przekraczające powierzchni zwalniającej inwestora od obowiązku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Do zarzutów tych organ odwoławczy winien był, po ich rozważeniu, odnieść się w uzasadnieniu wydanego postanowienia, czego jednak, zdaniem Sądu w sposób dostateczny nie uczynił. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ bez dalszych wyjaśnień przyjął bowiem jako bezdyskusyjne rozmiary wskazane w postanowieniu pierwszoinstancyjnym, bez wskazania nadto konkretnych dowodów stwierdził, iż "nie budzi wątpliwości", że inwestor jest w trakcie budowy budynku gospodarczego stanowiącego z wiatą jedną całość, nie odniósł się też do wskazanej przez stronę dokumentacji. W trakcie postępowania zażaleniowego organ II instancji nie powiadomił nadto skarżącego o zakończeniu postępowania i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, naruszając tym samym obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Uniemożliwiono skarżącemu tym samym złożenie wniosku o przesłuchanie M. P., która zdaniem strony widziała poprawianie przez Inspektora obrazującego rozmiary obiektu protokołu z oględzin już po jego podpisaniu i Z. H., rzeczoznawcy budowlanego, które to wnioski znalazły się dopiero w treści skargi, a winne były zostać złożone i rozpatrzone w trakcie postępowania przed organem II instancji. Podkreślenia wymaga, że w odpowiedzi na skargę organ do zarzutu naruszenia w trakcie postępowania odwoławczego art. 10 § 1 k.p.a. nie odniósł się ani jednym słowem. Wskazał jedynie, notabene słusznie, nietrafność zarzutu skarżącego co do naruszenia prawa do czynnego udziału w trakcie postępowania przed PINB (kiedy to jak wynika z akt sprawy skarżący był pismem z dnia 6 marca 2014 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy powiadomiony), pomijając milczeniem analogiczny, tym razem słuszny, zarzut dotyczący postępowania przed organem II instancji. Fakt, iż skarżący wskutek pozbawienia go prawa do czynnego udziału w postępowaniu drugoinstancyjnym nie złożył doniosłych dla siebie wniosków dowodowych, podobnie jak wskazane wyżej braki w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia uznać należy za obligujące Sąd do uchylenia wydanego przez organ II instancji rozstrzygnięcia, jako co najmniej przedwczesnego. Stwierdzone naruszenia proceduralne mogły bowiem mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W ramach ponownego postępowania organ II instancji winien jeszcze raz wszechstronnie rozważyć okoliczności sprawy, umożliwić skarżącemu czynny udział w postępowaniu i w zależności od dokonanych ustaleń podjąć stosowne, tym razem należycie umotywowane, ustosunkowujące się do wszystkich zarzutów zażalenia, rozstrzygnięcie. Jednocześnie Sąd podkreśla, że nie przesądza w tym miejscu o trafności bądź bezzasadności utrzymania przez organ II instancji w mocy zaskarżonego doń postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenia prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu zażaleniowym jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny byłyby bowiem przedwczesne i nieuprawnione. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd nie orzekał albowiem skarżący był z obowiązku ich poniesienia zwolniony.