II SA/Gl 1427/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] r. J. M. wystąpił do Burmistrza B. o wydanie warunków zabudowy terenu dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego położonego w B., obręb N. przy ul. [...], k.m. [...] na działce o nr ewid. 1 w granicy z działką o nr ewid. 2. Pismem z dnia [...] r. Burmistrz B. powiadomił strony o wszczęciu postępowania, informując jednocześnie o możliwości zapoznania się z zamierzeniem i zgłoszenia wniosków. W sprawie została sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, projekt decyzji został przygotowany przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów. Inwestycja została uzgodniona przez Zarząd Województwa [...] postanowieniem z [...] r. , nr [...] w zakresie przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260). Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, M. S. wniosła o przedłużenie terminu do tej czynności, powołując się na chorobę. Wniosek ten został uwzględniony i przedłużony do [...] r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz B. ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia powołał przepisy art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a. Decyzją określono parametry rozbudowywanego budynku gospodarczego zlokalizowanego w zabudowie towarzyszącej zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Stwierdzono, że inwestycja nie narusza ładu przestrzennego, stanowi kontynuację funkcji albowiem polega na modernizacji istniejącej zabudowy przy zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej z uzupełniająca funkcją gospodarczą. Ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy istniejącego budynku na działce inwestycyjnej, zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji. Wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki inwestora przyjęto na poziomie od 0,01 do 0,10, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 80% powierzchni działki. Szerokość elewacji frontowej przewidziano na poziomie 4 m z tolerancją do 20%, zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (mierzonej od średniego poziomu terenu do okapu dachu lub jej gzymsu lub attyki) na poziomie od 2,5 do 3,5 m. Nadto w ramach warunków zabudowy uregulowano wysokość głównej kalenicy (jako wypadkową kąta nachylenia połaci dachowych i rozstawu ścian zewnętrznych projektowanego budynku) od 3 do 4 m, która ma być równoległa lub prostopadła w stosunku do frontu działki oraz dach jednospadowy o kącie nachylenia od 0 do 15 stopni. Określono usytuowanie rozbudowy względem granic działek sąsiednich z zachowaniem warunków technicznych. Jako obszar analizy przyjęto trzykrotną szerokość działki inwestycyjnej. W decyzji zawarto postanowienia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony przyrody i krajobrazu, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a także warunki dotyczące obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich, a także ustalenia zagospodarowania terenu i obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów. W ocenie organu pierwszej instancji spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Wnioskowane zamierzenie utrwali funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, stanowiąc jej kontynuację w analizowanym obszarze. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła M. S., właścicielka sąsiedniej nieruchomości (działki o nr ewid. 3), obecnie skarżąca, domagając się jej uchylenia. W jej ocenie organ nie uwzględnił okoliczności, że w sąsiedztwie spornej inwestycji dominuje zabudowa jednorodzinna, nie zaś zabudowa mająca charakter budynków gospodarczych. Odwołująca zarzuciła także wyznaczenie granic obszaru analizowanego niezgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia. Powyższe uzasadniała tym, że skoro działka inwestycyjna ma szerokość 22 m, to analizowany obszar, licząc w każdą stronę od krańcowych punktów frontu działki powinien wynosić 66 m, tymczasem po lewej stronie działki wynosi 45 m, po prawej 115 m, 60 m w stronę drogi publicznej, 130 m w stronę przeciwną do drogi publicznej. Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Kolegium podzieliło stanowisko, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że choć analizowany obszar po lewej stronie działki został wyznaczony w mniejszej odległości niż to wynika z § 3 rozporządzenia, to naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Zamierzenie bowiem dotyczy rozbudowy budynku gospodarczego do granicy działki o nr ewid. 2 (stanowiącej własność M. B.), a nie działki skarżącej. Organ jednocześnie zaznaczył, że jak wynika z analizy map, budynki gospodarcze (także skarżącej), zlokalizowane są w granicach nieruchomości. Zatem zwiększenie obszaru analizowanego tylko potwierdziłoby, że na nieruchomościach sąsiednich oprócz budynków mieszkalnych istnieje jeszcze zabudowa gospodarcza. Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy nie zezwala na realizację inwestycji, a określa możliwości realizacji wnioskowanego zamierzenia oraz warunki uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze do sądu administracyjnego M. S. wniosła o zmianę albo uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie art. 59 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że wydana decyzja znajduje uzasadnienie w tym przepisie w sytuacji, gdy przepis ten stanowi ogólną podstawę do wydania każdej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuciła także naruszenie art.8 k.p.a., albowiem organ wydał decyzję w sposób, który narusza zaufanie do organów władzy publicznej. W uzasadnieniu natomiast wskazała na spór w doktrynie dotyczący charakteru decyzji o warunkach zabudowy, przychylając się do stanowiska, że decyzja ta ma charakter konstytutywny, a nie deklaratoryjny. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Natomiast zaprezentowany w skardze pogląd jednego z przedstawicieli doktryny o konstytutywnym charakterze zakwestionowanej decyzji jest odosobniony i nie ma wpływu na ustalenie w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana sposobu zagospodarowania terenu wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy określa natomiast art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w sprawie zostały one spełnione. Budynek gospodarczy istnieje, zaś jego rozbudowa nie pozostaje w sprzeczności z istniejącym zagospodarowaniem nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej i stanowi kontynuację funkcji mieszkalnej i gospodarczej terenu objętego analizą. Rozpoznanie sprawy przez Sąd było dwukrotnie odraczane ze względu na wnioski skarżącej, powołującej się na fakt choroby. O kolejnym terminie rozprawy w dniu 24 sierpnia 2015 r. skarżąca została zawiadomiona 8 lipca 2015 r. wraz z kolejnym pouczeniem, że nie stawienie się na rozprawie nie stanowi przeszkody do rozpoznania sprawy przez Sąd, a w przypadku przeszkód strona ma możliwość ustanowienia pełnomocnika ( k. 60 akt sądowych). W dniu 23 sierpnia 2015 r. o godz. 14.39 za pośrednictwem mediów elektronicznych skarżąca poinformowała, że wnioskuje o odroczenie rozprawy ze względu na stan zdrowia, a chce osobiście uczestniczyć w rozprawie. Na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2015 r. Sąd oddalił wniosek o odroczenie rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie rozstrzygają spraw administracyjnych co do istoty lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. kontroli tej sąd dokonuje, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W odniesieniu do kontrolowanej decyzji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, w tym do uznania zasadności zgłoszonych zarzutów. Spór doktrynalny co do cech charakterystycznych decyzji o warunkach zabudowy nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie i nie jest jasne, z jakich powodów argument odnoszący się do zastosowania w sprawie art. 59 u.p.z.p. został podniesiony. Nie budzi wątpliwości Sądu, że przepis ten wyznacza zakres przedmiotowy przypadków, w których konieczne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy i że planowana rozbudowa mieści się w tym zakresie, zatem art. 59 ust. 1 miał zastosowanie w sprawie i prawidłowo został przez organ I instancji powołany w podstawie prawnej decyzji. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie w stosunku do terenu, na którym zrealizowana została sporna inwestycja nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem teren objęty wnioskiem inwestora pozbawiony jest planu, to wymagane było ustalenie warunków zabudowy. Przesłanki ustalenia warunków zabudowy określa art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym w sytuacji, gdy co najmniej jedna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Do ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu niezbędne jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. Ustalenie takie następuje w trybie określonym w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sprawie została sporządzona analiza, jej wyniki stanowią załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, określenie przez organ niższego stopnia granic analizowanego obszaru nie miało wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Bezsporne jest, że w obszarze analizowanym, w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestora znajdują się tereny zabudowane budynkami mieszkalnymi i towarzyszącą jej zabudową gospodarczą. Rozbudowa istniejącego budynku gospodarczego w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej stanowi kontynuację funkcji i wyznaczanie obszaru analizowanego w sposób wskazany przez skarżącą nie ma znaczenia dla wyników analizy w tym zakresie. Planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa jeśli chodzi o funkcję obiektu, wnioski w tym zakresie przyjęte przez organy są prawidłowe i znajdują uzasadnienie w materiale dowodowym. Także parametry inwestycji ustalone decyzją nie wykazują, aby doszło do naruszenia przepisów regulujących wyznaczanie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalanych w oparciu o stan istniejący na działkach sąsiednich. Skarżąca zresztą w tym zakresie nie sformułowała żadnych konkretnych zarzutów. Bezsporne jest także, że działka posiada dostęp do drogi publicznej, dostateczne uzbrojenie i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Charakter i funkcja obiektu zostały jasno określone. Trafna jest także uwaga organu II instancji, że sprawa dotyczy istniejącej już rozbudowy budynku gospodarczego do granicy działki, która nie jest w posiadaniu skarżącej. Decyzja nie ingeruje zatem w sposób nieuprawniony w sferę interesu prawnego skarżącej, rozbudowa nie ma wpływu na jej działkę. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazywanych przez skarżącą przepisów procedury administracyjnej. Zdaniem Sądu na podstawie akt sprawy i zgromadzonego materiału nie sposób stwierdzić, aby doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. Odnotować wypada, że na każdym etapie postępowania organ pierwszej instancji informował strony o dokonywanych czynnościach i uwzględnił postulat skarżącej o przedłużenie terminu do zapoznania się ze sprawą, z czego zresztą skarżąca ostatecznie nie skorzystała. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.