II SA/Gl 1430/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Asesor WSA Aneta Majowska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2025 r. sprawy ze skargi A. S. (S.) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 sierpnia 2024 r. nr WINB-WOA.7721.249.2024.TA w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia 26 czerwca 2024 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał K.S., A.S. i I.S. - jako współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w S. zamurowanie cegłą ceramiczną na pełną grubość otworu okiennego w ścianie południowej w/w budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] (w granicy z dz. nr [...]) lub wypełnienie go materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, przy czym powierzchnia wypełnionych otworów nie może przekraczać 10% powierzchni ścian, a klasa odporności ogniowej wypełnienia otworu w ścianie nie powinna być niższa niż E30. W uzasadnieniu organ wskazał, że lokalizacja przedmiotowego otworu jest niezgodna z przepisami techniczno- budowlanymi. Ustalono, że budynek został wzniesiony najprawdopodobniej w latach 20 XX wieku. Nie zachowała się jednak żadna dokumentacja budowlana. Jednocześnie organ stwierdził, że brak podstaw do przyjęcia, iż budynek wzniesiono w ramach samowoli budowlanej. Jak wskazał organ zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo budowlane wykonywanie robót budowlanych "w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach " stanowi podstawę do wdrożenia procedur opisanych w art. 51 Prawa budowlanego, po wykluczeniu możliwości zastosowania art. 48 Prawa budowlanego oraz art. 49b (mających zastosowanie wyłączenie do budowy, nie do robót budowlanych). W oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Z mocy art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 3 wymienionej ustawy stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane zostały już wykonane. Odwołanie od tej decyzji złożyła I.S. Podniosła, że poprzedni właściciele budynku (jej rodzice) nie dokonywali budowy, przebudowy oraz zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Podkreśliła, że "budynek został wybudowany w 1920 roku czyli przed wejściem w życie rozporządzenia prezydenta Rzeczyposopolitej z 16 lutego 1928 roku o prawie budowlanym, po wyjściu tego rozporządzenia przez ponad 96 lat żaden właściciel nie zgłaszał sprzeciwu ani nie zgłosił sprawy do instytucji Państwowej. Nie można zatem uznać, że była to samowola budowlana jak sugeruje PINB. Ówcześni właściciele o tym wiedzieli i nie wnosili sprzeciwu. Dodatkowo plac naprzeciwko naszego budynku nigdy nie był zbudowany ani postawiony inny". Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał akt organu I instancji w mocy. Wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: (...) 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...)". Z kolei zgodnie z art. 51 ust. 7 pr. bud.: "Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Organ odwoławczy podkreślił, że w ścianie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w S. w granicy z działka sąsiednią nr [...] wykonano otwór okienny. Data wykonania przedmiotowego otworu okiennego nie została bliżej określona. W tym względzie należało dokonać więc analizy przepisów dotyczących wymaganej odległości budynku od granicy z działką sąsiednią obowiązujących na przestrzeni lat. W przypadku, gdy okaże się, iż warunki te zostały naruszone w myśl art. 50 ust. 1 pkt 4 pr. bud., organ I instancji będzie obowiązany wszcząć procedurę naprawczą i wydać odpowiednie nakazy na podstawie art. 50 i nast. Prawa budowlanego z 1994 r. Organ odwoławczy przeprowadził również dogłębną analizę przepisów budowlanych dotyczących możliwości posadowienia budynku, którego ściana zawiera otwór okienny, w granicy działki. Ustalił ponad wszelką wątpliwość, że począwszy od dnia wejścia w życie rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli było to niedopuszczalne. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył A.S. reprezentowany przez profesjonalną pełnomocnik. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji, zasądzenia kosztów postępowania i wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu zarzucił Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego naruszenie: 1) art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie występuje konieczność doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w terminie określonym w decyzji, w sytuacji, gdy: - organy obu instancji nie ustaliły daty powstania spornego otworu okiennego, a co za tym idzie nie ustaliły, ani jakie przepisy obowiązywały w tej dacie, ani też tego czy sporny otwór okienny w dacie jego powstania usytuowany był tak jak obecnie w ostrej granicy z działką nr [...] - czy wówczas zaistniał stan niezgodności z prawem, - istniejący otwór okienny nie został wykonany przez osoby będące współwłaścicielami budynku mieszkalnego, - w dacie wszczęcia postępowania osoby będące współwłaścicielami budynku mieszkalnego nie prowadziły żadnych robót budowlanych, których wynikiem miałoby być powstanie spornego otworu okiennego, ani też żadnych prac związanych z jego modernizacją, 2) § 2 ust 1 w związku z § 207 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy przepisy te odnoszą się do budynków "sytuowanych", a co za tym idzie zakres ich stosowania dotyczy projektowania i budowy nowych budynków, rozbudowy i przebudowy budynków już istniejących, a w sytuacji wskazanej w § 207 ust. 2 również do użytkowanych budynków istniejących w sytuacji gdy na podstawie przepisów odrębnych uznaje się je za zagrażające życiu ludzi, które to sytuacje nie dotyczą stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, 3) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to przepisy wprost nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu strony, a to między innymi na skutek niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i w tym kontekście nie wywiązanie się z obowiązku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, czego skutkiem jest błędna decyzja w niniejszej sprawie - organy wbrew spoczywającym na nich obowiązkach nie ustaliły daty powstania budynku mieszkalnego, tego czy otwór okienny, którego dotyczy sprawa powstał w dacie budowy budynku, czy w okresie późniejszym, tego jak przebiegały granice działki na której posadowiono budynek mieszkalny w dacie jego posadowienia i w dacie powstania otworu okiennego oraz jak przebieg granic ulegał zmianie na przestrzeni lat, 4) art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, w sposób dowolny, a nie swobodny przez organ I instancji, że roboty skutkiem których doszło do powstania otworu okiennego w granicy z nieruchomością sąsiednią musiały być wykonane w warunkach samowoli budowlanej i w sposób niezgodny z prawem - przepisami techniczno - budowlanymi, co uzasadniało wszczęcie postępowania naprawczego i zastosowanie przepisów aktualnie obowiązujących, pomimo że w sprawie brak było dowodów pozwalających na przyjęcie takiego stanowiska. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024 r., poz. 1267) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozstrzygana sprawa dotyczy okna znajdującego się w budynku usytuowanego w granicy działki. W obecnym stanie prawnym jest to niedopuszczalne. Wynika to zarówno z § 12, jak i § 207 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji organ I instancji zastosował procedurę na podstawie art. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. 2025 r. poz. 418). W świetle tego przepisu "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: [...]nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (...)". Zgodnie zaś z art. 51 ust. 7 ustawy "przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1". Zastosowanie powyższego rozwiązania wymaga ustalenia, że roboty budowlane zostały zrealizowane niezgodnie z prawem. Kluczowe jest zatem wskazanie, jakie przepisy obowiązywały w trakcie wykonywania robót. W rozpatrywanej sprawie organy nie dokonały tych ustaleń. Jak wynika z uzasadnień organów obu instancji oraz z akt administracyjnych nie ustalono daty powstania budynku. Jedynie z oświadczeń jego współwłaścicieli wynika, że przedmiotowy obiekt powstał około 1920 r. Brak dokumentacji projektowej nie pozwala również na ustalenie, czy przedmiotowe okno powstało w trakcie budowy budynku, czy też w okresie późniejszym. Nie można zatem ustalić, jakie przepisy (techniczno-budowlane) należało zastosować. Organ II instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przeprowadził precyzyjną i prawidłową analizę przepisów prawa, w rozpatrywanym zakresie, począwszy od rozporządzenia Prezydenta RP z 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Jednakże, w ocenie Sądu jest to zabieg niewystarczający. Obiekt będący przedmiotem postępowania, zgodnie z oświadczeniami współwłaścicieli, powstał około 1920 roku. Oznacza to, że mógł faktycznie powstać w roku 1920, jak i 1929. W tym pierwszym przypadku obowiązywały przepisy państw zaborczych. Najprawdopodobniej obowiązywała wówczas na terenie miasta S. ustawa budowlana rosyjska (Zbiór praw ces. ros. tom XII część I według wydania 1900 r. i uzupełnień z 1906, 1908, 1909, 1910 i 1912 r.), z wyjątkiem artykułów 165, 170, 174, 176, 194 zdania pierwszego, 195, 196, 200 zdania pierwszego, 201 i 205. Być może (co jest w tym postępowaniu sądowym niemożliwe do ustalenia) powyższa ustawa doznała zmian na mocy ustawy z dnia 18 lipca 1924 r. w sprawie zmiany niektórych przepisów budowlanych na obszarze b. zaboru rosyjskiego (Dz. U. R. P. Nr 73, poz. 715). Jeśli zaś obiekt powstał po wejściu w życie wspomnianego rozporządzenia Prezydenta RP, wówczas zastosowanie znajdą przepisy powyższego rozporządzenia. Co więcej, jeśli organ administracji ustali, że ustawa rosyjska zawierała przepisy dotyczące lokalizacji obiektów budowlanych z otworami okiennymi znajdującymi się w ścianie budynku znajdującej się w granicy nieruchomości, to możliwe będzie dokonanie analizy sekwencji przepisów prawa w tym zakresie. I wówczas z dużym prawdopodobieństwem będzie można ustalić, niezależnie od szczegółowej daty powstania spornego budynku, czy wykonany w nim otwór okienny został zrealizowany legalnie, czy też nie. Niezależnie od tego organ nadzoru budowlanego powinien dokonać ustaleń, czy sporny otwór okienny został wykonany w trakcie budowy całego obiektu, czy też w okresie późniejszym. W tym zakresie zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Zasadne są również zarzuty skargi dotyczące nieustalenia tego czy sporny otwór okienny w dacie jego powstania usytuowany był tak jak obecnie w ostrej granicy z działką nr [...]. Kwestia ta ma kluczowe znaczenie w zakresie oceny, czy budowa budynku (lub, w zależności od ustaleń) później wykonane roboty budowlane, przebiegały zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dniu realizacji robót budowlanych. Dopiero wyżej wskazane ustalenia pozwolą wydać rozstrzygnięcie zgodnie z zasadą legalizmu i prawdy obiektywnej. Biorąc pod uwagę powyższe orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji weźmie pod uwagę poczynione wyżej wskazania Sądu. ----------------------- 8/3