II SA/Gl 1436/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W.K. i R.K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zarzutów do postępowania egzekucyjnego w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej: PINB), po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją numer [...] z dnia [...] roku, znak: [...] nakazał inwestorem B. i J. S. oraz R. i W. K. dokonać rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej (budynku letniskowego) usytuowanego na działce numer 1 w K. , z uwagi na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. w dacie wydania decyzji określał teren posadowienia ww. budynków jako teren bez prawa do zabudowy. W wyniku wniesionego przez ww. inwestorów odwołania, decyzją z dnia [...] roku znak [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Dnia [...] roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem o sygn. akt II SA/Gl 76/16 oddalił skargę inwestorów na ww. decyzję ŚWINB. Z uwagi na niezrealizowanie nałożonego decyzją obowiązku rozbiórki, co stwierdza protokół z kontroli z dnia 21 października 2019 roku, PINB pismami z dnia 23 października 2019 roku upomniał każdego ze współwłaścicieli budynku, pouczając o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku dalszego niezrealizowania nałożonego ww. decyzją obowiązku. W dniu 3 marca 2020 roku, w związku z dalszym uchylaniem się zobowiązanych od wykonania powyższego zobowiązania, organ egzekucyjny wystawił cztery tytuły wykonawcze nr [...] , dotyczące obowiązku wykonania rozbiórki przedmiotowego budynku, na każdego ze współwłaścicieli. Zarzuty do tytułu wykonawczego w dniu 20 marca 2020 roku wnieśli W. i R. K. (dalej strony) , reprezentowani przez adwokata, wskazując na: 1) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia; 2) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. W uzasadnieniu przywołano w szczególności to, że przez Naczelnym Sądem Administracyjnym toczy się postępowanie w sprawie ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M. , który stanowił podstawę prawną decyzji o nakazie rozbiórki. Dodano, że tytuł wykonawczy nie określa, który budynek ma podlegać rozbiórce, a ponadto organ wystawił cztery tytuły wykonawcze dotyczące tego samego obowiązku. Po rozpatrzeniu powyższego pisma, postanowieniami z dnia [...] roku, znak: [...] uznał zarzuty pełnomocnika zobowiązanych za nieuzasadnione. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że późniejsza ewentualna zmiana planu nie ma wpływu na trwałość wydanej decyzji administracyjnej. Organ stwierdził ponadto, że treść obowiązku zawartego w tytule jest w brzmieniu takim, jak w decyzji będącej podstawą jego wydania. Z tego też powodu bezzasadny jest zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego uznał go pozbawiony podstaw, bowiem w sprawie nie zastosowano jeszcze żadnego środka egzekucyjnego. Pismem z dnia 6 maja 2020 roku zażalenie na powyższe postanowienie wniosły strony działające przez pełnomocnika. W zażaleniu powtórzono zarzuty wniesione uprzednio do PINB. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w całości w mocy kwestionowane postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że PINB prawidłowo przeprowadził procedurę wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, wpierw upominając zobowiązanych o konieczności wykonania nakazu rozbiórki, a następnie, z uwagi na uchylanie się od realizacji tego obowiązku, wszczął postępowanie egzekucyjne doręczając odpisy tytułów wykonawczych. W odpowiedzi na wniesione przez zobowiązanych zarzuty do tytułu egzekucyjnego, organ wydał postanowienie uznające zarzuty za nieuzasadnione. W uzasadnieniu odniesiono się szczegółowo do poszczególnych zarzutów. Jeśli chodzi o zarzut pierwszy (określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia), to obowiązek w tytule wykonawczym wskazano zgodnie z treścią obowiązku wynikającego z decyzji stanowiącej podstawę egzekucji. Z treści obowiązku wynika co stanowiło podstawę normatywną nałożenia obowiązku, jaki akt był podstawą zobowiązania, wskazano datę i numer tego orzeczenia oraz wskazano, poprzez powtórzenie sentencji decyzji nakładającej obowiązek, treść zobowiązania. Dodać należy, że treść tak określonego obowiązku została poddana kontroli sądowej i nie została zakwestionowana w toku kontroli. Co do zarzutu drugiego (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym), to niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją trwałe, niezależne od zobowiązanego, przyczyny, o charakterze prawnym lub faktycznym, uniemożliwiające w sposób nieusuwalny jego wykonanie, a niewykonalność tego obowiązku ma charakter obiektywny. Ciężar udowodnienia niewykonalności obowiązku obciąża stronę wnoszącą zarzuty. Skarżący powołali się na niewykonalność zobowiązania z uwagi na nieprecyzyjne określenie obowiązku, podczas gdy egzekwowany obowiązek został przedstawiony prawidłowo, co prowadzi do wniosku o bezzasadności zarzutu. W kwestii zarzutu trzeciego, a więc zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, ŚWINB podnosi w szczególności, że to na zobowiązanym ciąży obowiązek wykazania zbyt dużej uciążliwości określonego środka egzekucyjnego. Należy wskazać w jaki sposób egzekucja prowadzona przy użyciu tego środka jest dla zobowiązanego dokuczliwa. Z uwagi na brak takiego wskazania w zarzutach do prowadzonego postępowania egzekucyjnego, nie można tego zarzutu uznać za trafiony. Ponadto zobowiązani wskazali na toczące się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym postępowania w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy M. , którego korzystne dla zobowiązanych zakończenie spowoduje możliwość legalizacji przedmiotowych budynków rekreacji indywidualnej. W tym miejscu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji wskazującym, że późniejsza ewentualna zmiana planu nie wpłynie na trwałość decyzji administracyjnej nakazującej dokonanie rozbiórki. Podobnie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 23 lutego 2018 roku, sygn. akt II SA/Kr 1605/17, wskazując że "Okoliczności złożenia wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 155 KPA nie stanowi podstawy zgłoszenia zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz 1314 ze zm.), gdyż jego złożenie nie wstrzymuje wykonania obowiązku, a w związku z tym nie powoduje konsekwencji dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego". W skardze z dnia 20 października 2020 r. pełnomocnik stron wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik podnosi zarzuty dotyczące naruszenie przepisów prawa administracyjnego, w tym art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w sprawie oraz art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy zarzuty były zasadne, co powinno skutkować umorzeniem postępowania egzekucyjnego. W uzasadnieniu skargi argumentuje podobnie jak w zażaleniu. Jak wywodzi, przed PINB w Z. toczyło się postępowanie w sprawie budowy budynku gospodarczego i letniskowego na działce nr 1 w K. . Podstawą rozstrzygnięcia w sprawie jest kwestia przeznaczenia działki w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy M. . Obecnie Rada Gminy M. uchwaliła nowy plan zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jest na etapie zaskarżenia go do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Korzystne orzeczenie NSA spowoduje, iż będzie możliwa legalizacja budynku. Doprowadzenie zatem do egzekucji obowiązku wydaje się być przedwczesne. Ponadto tytuł wykonawczy nie określa w sposób precyzyjny obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Na podstawie przedmiotowego tytułu wykonawczego nie będzie możliwe ustalenie który dokładnie budynek ma podlegać rozbiórce. Dlatego też obowiązek o charakterze niepieniężnym jest niewykonalny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszym rzędzie trzeba zauważyć, ze postępowanie egzekucyjne prowadzone było na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji 9Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), a więc według stanu prawnego na dzień wszczęcia postępowania w wyniku doręczenia tytułu egzekucyjnego , co nastąpiło 10 marca 2020 r. Stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 2070) do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 (u.p.e.a.) i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem 30 lipca 2020 r. (art. 29). Wyjaśnienie to jest o tyle istotne, że wymieniona ustawa przyniosła także zmiany dotyczące instytucji zarzutów, w tym i ich podstaw. Zgodnie z art. 34 § 4 u.p.e.a. organ egzekucyjny, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu, wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, a jeżeli zarzuty są uzasadnione - o umorzeniu postępowania egzekucyjnego albo o zastosowaniu mniej uciążliwego środka egzekucyjnego. W sytuacji, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem, wymóg uzyskania postanowienia w sprawie zajęcia stanowiska nie występuje. Postępowanie w przedmiocie zarzutów egzekucyjnych jest ściśle sformalizowane, a podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej nie mogą być dowolne okoliczności, ale okoliczności wymienione w art. 33 u.p.e.a. Zarzuty stanowią środek zaskarżenia przysługujący zobowiązanemu, który zgłaszając je, może powołać się na naruszenie zasad postępowania egzekucyjnego lub niedopuszczalność egzekucji. Zgodnie z art. 33 § 1 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być: 1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku; 2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej; 3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4; 4) błąd co do osoby zobowiązanego; 5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym; 6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego; 7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1; 8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego; 9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny; 10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Na etapie postępowania prowadzonego przez organ I i II instancji skarżący wskazywali na zarzuty określone w pkt 3 (określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia); pkt 5 ( niewykonalność obowiązku) oraz w pkt 8 ( zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego). Zarzuty te nie znalazły akceptacji obu organów, z których zwłaszcza ŚWINB odniósł się do nich w sposób szczegółowy i wyczerpujący. Na etapie skargi na postanowienie ŚWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB uznającego zarzuty zobowiązanej za nieuzasadnione, podniesiono zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz wskazano na naruszenie art. 34 ust. 4 u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego. Pierwszy z tych zarzutów skarżąca wiąże z postępowaniem prowadzonym przez NSA w sprawie skargi kasacyjnej na nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy M. Rozstrzygnięcie NSA w tej sprawie mogłoby otworzyć drogę do legalizacji samowoli budowlanej dokonanej na działce nr 1. Obiekt wybudowany w latach 2007-2012 został zrealizowany mimo zakazu wynikającego w mpzp. Zarzut ten nie może jednak zostać uwzględniony, bowiem dla oceny samowoli budowalnej istotny jest stan prawny (mpzp) z daty jej powstania, a nie późniejszy. Jeśli chodzi o drugi zarzut, to był on już przedmiotem wyjaśnienia przez PINB oraz ŚWINB, które stwierdziły, że w tytule wykonawczym obowiązek podlegający egzekucji został sformułowany analogicznie jak w decyzji PINB o rozbiórce przedmiotowego obiektu z 30 września 2015 r. (utrzymanej w mocy przez organ II instancji oraz poddanej kontroli sądowej). W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a