II SA/Gl 1437/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki części obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] r., 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 z zm.) oraz art. 104 Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) nakazał L. C. rozbiórkę wykonanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, nadbudowanej części budynku mieszkalnego przy ul. [...]w P. Organ I instancji wskazał, że w budynku usytuowanym na nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. na terenie działek nr 1 i nr 2 stanowiących współwłasność M. K. i K. K. przeprowadzono roboty budowlane związane z jego remontem i nadbudową. Organ ustalił, że dokonano nadbudowy przedmiotowego budynku o dodatkowe pomieszczenie tj. o łazienkę o wymiarach 4,40 m x 2,5 m i wysokości od strony ściany zewnętrznej 1,92 m, natomiast od strony wewnętrznej 2,10 m. Inwestorem wskazanych robót budowlanych był L. C. i zostały one zrealizowane około 2008 r. bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie oświadczenia K. K. i przeprowadzonych oględzin ustalono także, że w 2009 r. zrealizowano roboty, których inwestorami byli K. i Ł. K., obejmujące adaptację strychu na pomieszczenia mieszkalne oraz docieplenie łazienki z zewnątrz styropianem, jednak kwestia tych robót budowlanych zostanie objęta odrębnym postępowaniem mającym na celu legalizację samowolnie wykonanych robót budowlanych. Organ I instancji, postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]zobowiązał inwestora L. C. do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. wymaganych do legalizacji przedmiotowej inwestycji dokumentów, a wobec niespełnienia powyższego obowiązku, zgodnie z art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał rozbiórkę nadbudowanej części obiektu. W odwołaniu od powyższej decyzji L. C. wyjaśnił, że w 2008 r. wykonał pomieszczenie gospodarcze o powierzchni ok. 9 m², w którym pierwotnie chciał hodować gołębie. Odwołujący nie występował o pozwolenie na budowę, bowiem w jego ocenie nie została dokonana rozbudowa budynku, gdyż nie powstała żadna nowa kondygnacja. Następnie odwołujący zmienił przeznaczenie wskazanego pomieszczenia urządzając w nim łazienkę, a do pomieszczenia zostało doprowadzone światło, woda i ogrzewanie. Odwołujący podniósł, że w dniu [...]r., w zamian za sprawowanie opieki, oddał w drodze darowizny swoją część domu wnuczce K. K. W sporządzonym na tę okoliczność akcie notarialnym odnotowano już istnienie przedmiotowego pomieszczenia - łazienki. Odwołujący zarzucił również, że nie brał udziału w postępowaniu toczącym się przed organem administracji. Odwołanie od wskazanej decyzji wniosła także K. K. wskazując, że w dniu [...] r. otrzymała od swoich dziadków D. i L. C. ich część domu mieszkalnego w drodze darowizny za opiekę nad nimi. Przed wprowadzeniem się odwołująca przeprowadziła w spornym pomieszczeniu drobny remont, polegający na malowaniu ścian, położeniu kafelek, naprawie części podłogi oraz wymianie drzwi. Skarżąca podniosła, że decyzja o rozbiórce spornej łazienki, której istnienie odnotowane zostało już w akcie notarialnym, jest dla niej i jej rodziny bardzo krzywdząca. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jako podstawę prawną powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie budzi wątpliwości, że wykonane roboty budowlane polegające na nadbudowie budynku mieszkalnego o pomieszczenie łazienki na piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P. zostały wykonane z pominięciem obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a zatem w warunkach samowoli budowlanej. Organ wdrożył postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i postanowieniem z dnia [...]r. nr [...]nałożył na L. C. obowiązek przedłożenia w terminie do 31 grudnia 2011 r. zaświadczenia Burmistrza P. o zgodności budowy nadbudowy budynku mieszkalnego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. L. C. nie wywiązał się z nałożonych obowiązków, co obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki nadbudowanej części budynku. Organ II instancji zwrócił uwagę, że sporne roboty budowlane należało zakwalifikować jak rozbudowę budynku, a nie jak przyjął to organ I instancji nadbudowę, ponieważ w wyniku wykonanych robót nie powstała dodatkowa kondygnacja natomiast zwiększyła się zarówno kubatura, jak i powierzchnia użytkowa spornego budynku. Wskazane uchybienie pozostaje jednak bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem zarówno budowa jak i rozbudowa mieszczą się w pojęciu budowy do której odnosi się art. 48 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał także, że organ I instancji powinien nałożyć na inwestora dodatkowo obowiązek przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak i to uchybienie organ II instancji uznał za nieistotnie i nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia, w sytuacji wcześniejszego ustalenia przez organ, że sporna działka jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniach wskazujących, że to K. K. była inwestorską spornej rozbudowy organ II Instancji uznał, że wskazana okoliczność również pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Podniesiono, że po pierwsze prawidłowo ustalono, że inwestorem spornych robót był L. C., a po drugie organ nadzoru budowlanego może wybrać, czy obowiązki wynikające z art. 48 nałoży na inwestora czy też właściciela obiektu. Organ odwoławczy zaznaczył, że zasadą powinno być, że obowiązki te nakładane są na inwestora jako sprawcę samowoli budowlanej, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, w szczególności, gdy inwestor ten ma dostęp do samowolnie wzniesionego obiektu lub jego części. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że w przedmiotowym budynku doszło do zmiany sposobu użytkowania poddasza budynku z użytkowego na mieszkalny, co powinno być przedmiotem dalszego zbadania przez organ I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący L. C. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji. W uzasadnieniu wskazywał, że brak było podstaw prawnych do kierowania nakazu rozbiórki do skarżącego w sytuacji, gdy w październiku 2009 r. zbył on swój udział we współwłasności nieruchomości na rzecz swojej wnuczki. Skarżący podkreślił, że w myśl utrwalonego stanowiska judykatury nie można orzec nakazu rozbiórki kierując go do inwestora, jeżeli utracił on tytuł prawny do nieruchomości. Następnie podniesiono, że orzeczony nakaz rozbiórki jest niewykonalny ponieważ nie został w sposób jasny określony w decyzji, gdzie wskazano jedynie ogólnikowo o konieczności rozbiórki nadbudowanej części budynku. Wreszcie podniesiono, że wydane w sprawie decyzje pozbawione są takich ustaleń, które pozwalałyby na ocenę, w jakim zakresie doszło do wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, a w jakim zakresie nastąpił jedynie remont istniejących pomieszczeń lub wykonanie innych robót, do których nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wszystkie argumenty jakie zostały zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy podniósł, że okoliczność, iż L. C. od 2009 r. przestał być współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości nie stanowi o obiektywnie istniejącej niemożności wykonania zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika bowiem, że udział we współwłasności został zbyty na rzecz najbliższej rodziny – wnuczki skarżącego, a sam nie ma utrudnionego dostępu do nieruchomości, na której posadowiony jest objęty decyzją o rozbiórce obiekt. W tej sytuacji organ uznał za uzasadnione stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który obowiązkiem rozbiórki obciążył nie obecną właścicielkę obiektu, lecz mającego dostęp do obiektu inwestora spornych robót, gdyż to on jako sprawca samowoli budowlanej w pierwszej kolejności powinien ponieść konsekwencje swoich czynów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do uwzględnienia skargi. W sprawie jest bezsporne, że w budynku usytuowanym na nieruchomości położonej przy ul. [...] w P. na terenie działek nr 1 i nr 2 stanowiących współwłasność M. K. i K. K., przeprowadzono roboty budowlane polegające na rozbudowie tego budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie tj. o łazienkę o wymiarach 4,40 m x 2,5 m i wysokości od strony ściany zewnętrznej 1,92 m, natomiast od strony wewnętrznej 2,10 m. Zgodnie ze złożonym w dniu 26 maja 2011 r. oświadczeniem, inwestorem wskazanych robót budowlanych był obecnie skarżący L. C., roboty te zostały zrealizowane około 2008 r., bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji zobowiązał inwestora L. C. do przedłożenia w terminie do dnia 31 grudnia 2011 r. wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu dokumentów, jednak wyznaczony termin upłynął bezskutecznie. Powyższe ustalenia faktyczne, po negatywnym zakończeniu postępowania legalizacyjnego, stały się podstawą do wydania na podstawie art. 49 b ust. 1 w zw. z art. 49b ust. 3 Prawa budowlanego zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowanej części obiektu. W sprawie bezsporną jest również okoliczność, że działka nr 1 stanowiła własność D. C., która aktem notarialnym z dnia [...]r. ( w aktach sprawy ) darowała tę działkę swojej wnuczce K. K. W akcie notarialnym wskazano, że częścią składową działki nr 1 jest połowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z użytkowym poddaszem mieszczącego na parterze jeden pokój, kuchnię i łazienkę, a na poddaszu dwa pokoje, kuchnię i łazienkę. We wskazanym akcie notarialnym K. K. ustanowiła na rzecz swoich dziadków D. i L. C. nieodpłatną i dożywotnią służebność mieszkania polegającą na korzystaniu z parteru ww. budynku. W doktrynie i judykaturze ( por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis. 500–503 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych ) nie budzi wątpliwości, że w pierwszej kolejności nakaz rozbiórki, stosownie do brzmienia art. 52 ustawy Prawo budowlane, winien być adresowany do inwestora, tj. skarżącego L. C. Jednak, co należy wyraźnie podkreślić dotyczy to jedynie takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym umożliwiającym mu wykonanie decyzji. Tymczasem skarżący L. C. będący równocześnie inwestorem, nie jest obecnie i nie był, w dniu wydawania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzji z dnia [...]r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości. W toku postępowania administracyjnego, L. C. przedstawił akt notarialny z dnia [...] r., mocą którego przeniesiono własność wskazanej nieruchomości z D. C. na rzecz K. K. Stosownie do treści art. 52 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru spośród wymienionych tym przepisie podmiotów jest jednoznacznie określone i jest nim posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Skierowanie nakazu rozbiórki do podmiotu, który nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub nie jest jej właścicielem czyni tę decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 §1 pkt 5 k.p.a. Decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego powinna być zawsze skierowana do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. Tymczasem obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości – K. K. nigdy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu i nie była adresatem decyzji rozbiórkowej Nieprawidłowe ustalenie adresata decyzji tzn. pominięcie w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego K. K. stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie należy również wskazać, że niezależnie od powyższego organy administracji zobowiązane są do precyzyjnego określenia części budynku, która podlegać będzie rozbiórce, bowiem określenie istniejące w decyzji organu I instancji jest zbyt ogólnikowe, nieprecyzyjne i nie pozwala na wykonanie orzeczonego nakazu. W świetle dorobku orzecznictwa sądowoadministracyjnego i nauki oczywiste jest, że rozstrzygnięcie jako element każdego orzeczenia administracyjnego musi być zredagowane w sposób jasny, precyzyjny, zrozumiały dla adresata i nie wymagający dodatkowych wyjaśnień ze strony właściwego organu np. w trybie art. 113 § 2 k.p.a. Natomiast ze sposobu określenia przedmiotowego obowiązku w decyzji organu pierwszej instancji, nie skorygowanej przez organ odwoławczy nie wynika jego zakres, gdyż organ nie wyjaśnił na czym konkretnie będzie polegała nakazana rozbiórka. Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. c i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.