II SA/Gl 1437/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na skutek interwencji właściciela sąsiedniej nieruchomości w dniu [...] r. PINB dla Powiatu [...] przeprowadził czynności kontrolne na działce o numerze 1 w J. W ramach kontroli ustalono, iż wybudowano tam plac do składowania materiałów rolniczych/ogrodniczych. Wykonano zjazd z ww. działki na ul. [...], usytuowano cztery kontenery "[...]" równolegle do siebie w dwóch poziomach, usytuowano przyczepę campingową typu [...] ustawioną na blokach betonowych, wykonano niwelację terenu poprzez wykonanie nasypu we wschodniej części ww. działki. Właściciel działki M. K. oświadczył, że nie występował o zmianę sposobu użytkowania terenu i nie uzyskał właściwych zgód na ustawienie przyczep i kontenerów. W dniu [...] r. PINB dla Powiatu [...] wydał postanowienie nr [...], którym nakazał inwestorowi w trybie natychmiastowym wstrzymać roboty budowlane realizowane na działce oraz zabezpieczyć obiekty budowlane i teren budowy przed dostępem osób niepowołanych i usunąć ewentualne zagrożenia. W dniu [...] r. PINB wydał decyzję nr [...] nakazującą inwestorowi w trybie natychmiastowym rozbiórkę składu przeładunkowego materiałów rolniczych/ogrodniczych, złożonego z przyczepy campingowej typu [...] ustawionej na blokach betonowych, 2 rzędów kontenerów typ "[...]", utwardzonej drogi dojazdowej, placu manewrowego oraz placu składowego, zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym 1 w J. W uzasadnieniu organ wskazał, iż z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora wniosku o legalizację w terminie określonym w art. 48a Prawa budowlanego, koniecznym stało się wydanie przez organ powiatowy decyzji rozbiórkowej, o której mowa w art. 49e ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W dniu [...] r. PINB wydał, na podstawie art. 113 § 1 KPA postanowienie, znak: [...] o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w ww. decyzji [...] z dnia [...] r. polegającej na błędnym wpisaniu imion inwestora, tj. J. /M. zamiast M. J. Odwołanie od tej decyzji złożył jej adresat. Zarzucił organowi nadzoru budowlanego naruszenie zarówno przepisów Prawa budowlanego, jak i k.p.a. Zaskarżoną obecnie decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach: - uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej terminu (natychmiastowego) wykonania nałożonych obowiązków, i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne, - utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w pozostałym zakresie w mocy. Organ odwoławczy w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia odniósł się szeroko do pojęcia "placu składowego", jako obiektu budowlanego, którego realizacja wymaga pozwolenia na budowę. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie uznał, że zrealizowany obiekt taką w istocie funkcję pełni. Zwrócił uwagę, że o tym czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określaną mianem placu składowego decyduje przede wszystkim to, czy te obiekty składają się na całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. O istnieniu całości techniczno-użytkowej w przypadku placu składowego można mówić wówczas gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na składowaniu określonych materiałów. Tworzenie pojęcia całości techniczno-użytkowej należy rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymaganiami techniki nadawały się do użytkowania. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 ww. ustawy. Budowa placu składowego nie należy jednak do kategorii robót wymienionych w art. 29 - 31 Pr. bud, tj. zwolnionych z konieczności uzyskania stosownych zgód prawnobudowlanych. Do jego budowy konieczne było więc uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę ze wszelkimi tego dalszymi konsekwencjami, w tym wynikającymi z treści art. 48 Prawa budowlanego. W toczącym się postępowaniu zostało wydane postanowienie, którym wstrzymano roboty budowlane Postanowienie to stało się ostateczne z chwilą wydania przez ŚWINB postanowienia utrzymującego je w mocy, tj. w dniu [...] r. Zgodnie z art. 48a Prawa budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może złożyć wniosek o legalizację. Taki wniosek nie został złożony, zatem zasadne było nakazanie rozbiórki. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył jej adresat reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 w zw. z art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę składu przeładunkowego materiałów rolniczych/ogrodniczych, złożonego z przyczepy campingowej typu [...] ustawionej na blokach betonowych, 2 rzędów kontenerów typ "[...]", utwardzonej drogi dojazdowej, placu manewrowego oraz placu składowego, zlokalizowanego na działce nr ewid. 1 w J., w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że skarżący dokonał jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy składu przeładunkowego, a zatem nie doszło do wybudowania obiektu budowlanego, który może podlegać rozbiórce na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy Prawo budowlane. 2) art. 3 pkt 1), 3) i 6) ustawy Prawo budowlane poprzez błędną subsumcję polegającą na zakwalifikowaniu dokonanego przez skarżącego utwardzenia powierzchni gruntu jako budowy składu przeładunkowego, a co za tym idzie obiektu budowlanego i zakwalifikowanie prac skarżącego jako wykonanie budowli w rozumieniu wskazanego przepisu, wymagającej uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na taką kwalifikację; 3) art. 29 ust. 4 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez niezastosowanie wskazanego przepisu, w sytuacji gdy zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że skarżący dokonał jedynie utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej, a nie budowy składu przeładunkowego, a zatem był zwolniony od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz dokonania zgłoszenia robót budowlanych. 4) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z tych przepisów, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w szczególności przez oparcie swoich ustaleń na jednorazowych oględzinach nieruchomości przez organ I instancji oraz nierozważenie celu ani kwestii czasowości znajdowania się przedmiotów na nieruchomości, co doprowadziło do błędów w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż: - wykonane przez skarżącego prace doprowadziły do powstania na przedmiotowej nieruchomości składu przeładunkowego stanowiącego obiekt budowlany, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na taką kwalifikację, a wykonane prace stanowią wyłącznie utwardzenie terenu, - skład przeładunkowy składa się z przyczepy campingowej typu [...], 2 rzędów kontenerów typ "[...]", utwardzonej drogi dojazdowej, placu manewrowego oraz placu składowego, podczas gdy nie tworzą one całości użytkowo-funkcjonalnej, pozwalającej na zakwalifikowanie ich jako budowla, 5) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz poprzez niewskazanie, które fakty organ uznał za udowodnione oraz na których dowodach organ oparł się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności brak uzasadnienia decyzji, dlaczego Organ przyjął, iż wykonane prace stanowią skład przeładunkowy objęty nakazem rozbiórki oraz na jakiej podstawie przyjął co wchodzi w jego skład, co doprowadziło do tego, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wybiórcze, skrótowe, nieprzekonywujące, a strona pozbawiona jest możliwości pełnej polemiki ze stanowiskiem organu. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Prawną podstawą podjętego w sprawie rozstrzygnięcia był art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351). Zgodnie z tym przepisem "organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku [...] niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie". Organy nadzoru budowlanego uznały bowiem, że wykonane przez skarżącego roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. A zatem ich realizacja bez wspomnianego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną. W ocenie składu orzekającego w sprawie rozstrzygnięcia organów administracji są przynajmniej przedwczesne. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 §1 k.p.a.). Powinny wreszcie wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 k.p.a.). W rozstrzyganej sprawie zasady powyższe nie zostały zrealizowane. Przede wszystkim organy nadzoru budowlanego nie określiły w sposób precyzyjny charakteru robót wykonanych przez skarżącego. Organ I instancji praktycznie nie odniósł się do tej kwestii. Organ odwoławczy skupił się w uzasadnieniu swojej decyzji na próbie zdefiniowania pojęcia "placu składowego". Ma nim być wynik realizacji dokonanych przez skarżącego robót budowlanych. Sam jednak wskazuje, że "o tym czy określony zespół obiektów tworzy budowlę określaną mianem placu składowego decyduje przede wszystkim to, czy te obiekty składają się na całość techniczno-użytkową w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. O istnieniu całości techniczno-użytkowej w przypadku placu składowego możemy mówić wówczas gdy poszczególne elementy wchodzące w skład tej budowli pozostają w związku funkcjonalnym nakierowanym na realizację podstawowego zadania polegającego na składowaniu określonych materiałów". Pomija jednak zupełnie, przenosząc swe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy kwestię funkcji, jaką pełni utwardzona nieruchomość. Nie rozważa, czy funkcją tego utwardzenia jest przygotowanie warunków do prowadzenia działalności handlowej, związanej z obrotem określonymi dobrami. Samo utwardzenie terenu nie świadczy o tym, że mamy do czynienia z placem składowym. Dowodem miała być obecność na nieruchomości palet z workowaną ziemią. Skarżący zakwestionował te ustalenia podnosząc własną argumentację. Organy administracji nie odniosły się do niej, być może skutecznie falsyfikując, twierdzenia strony. Należy zatem uznać, że nie wykazano w sposób przekonujący, że na działce o numerze 1 w J. został urządzony plac składowy. Ta kwestia wymaga przeprowadzenia odpowiedniego postępowania dowodowego. Druga kwestia dotyczy określenia przedmiotu ewentualnej rozbiórki. Organ I instancji wskazał, że chodzi tu o "rozbiórkę składu przeładunkowego materiałów rolniczych/ogrodniczych, złożonego z przyczepy campingowej typu [...] ustawionej na blokach betonowych, 2 rzędów kontenerów typ "[...]", utwardzonej drogi dojazdowej, placu manewrowego oraz placu składowego, zlokalizowanego na działce o nr ewidencyjnym 1 w J.". Przede wszystkim dla Sądu nie jest zrozumiałe co organy nadzoru budowlanego rozumieją pod pojęciem placu składowego i przeładunkowego (a zwłaszcza różnicy, jaka występuje między tymi dwoma pojęciami). Czy chodzi o dwa obiekty, czy też jeden, w jaki sposób organ I instancji ustalił funkcję poszczególnych "placów" – nie wiadomo. Spore wątpliwości budzi również zaliczenie do obiektu określanego mianem "składu przeładunkowego" utwardzenia dróg dojazdowych. Nie zbadano, czy pełnią one inne funkcje. Nie wiadomo także, w jaki sposób możliwe jest dokonanie rozbiórki utwardzenia terenu. Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia zostały podjęte przed wyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Dlatego też, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę powyższe wskazania Sądu.