II SA/Gl 1438/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 stycznia 2021r. sprawy ze sprzeciwu M. K. i A. Ł. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] r, nr [...], wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzył postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej samowolnie wykonanych prac przez "A" sp. z o. o. (dalej jako uczestnik postępowania) robót budowlanych polegających na budowie telekomunikacyjnych linii kablowych podwieszonych na istniejących słupach energetycznych własności "B". W motywach tej decyzji wskazano na to, że na słupach należących do "B" uczestnik postępowania w 2018 r. podwiesił telekomunikacyjną linię kablową światłowodu internetowego. W trakcie tych prac nie wykonano przyłączy do budynków M. K. i A. L. (dalej jako strony lub skarżące), a inwestor nie występował o pozwolenie na budowę. W dalszej części uzasadnienia przywołano treść przepisów prawa obowiązujących w tym zakresie, a następnie przeprowadzono proces ich analizy w kontekście występującego stanu faktycznego. W następstwie przeprowadzonej analizy organ pierwszej instancji nie znalazł podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej jak też wykonania robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi lub mienia. W konkluzji organ doszedł do wniosku, że wyczerpane są przesłanki umorzenia postępowania administracyjnego przewidziane treścią art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z powyższą decyzja nie zgodziły się strony, które pismem z 31 lipca 2020 r. wniosły odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym podkreślono, że "B" wydał zgodę na dzierżawę słupa, ale nie wypowiadał się w kwestii przeprowadzenia kabla przez działkę stron, a podmiot instalujący był pouczony o konieczności uzyskania stosownej zgody właścicieli nieruchomości. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, w tym także istotne motywy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. W dalszej części uzasadnienia odwołano się do treści art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i odniesiono się do przesłanek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Podkreślono, że kwestionowana decyzja wydana została przedwcześnie, a zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niepełny. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji rozważył jedynie kwestie legalności przedmiotowej inwestycji oraz zgodności z projektem budowlano-wykonawczym z marca 2017 r. dla inwestycji "Budowa kabla światłowodowego na słupach energetycznych "B" wzdłuż ulicy [...] i [...] w B.". Organ ten pominął zaś analizę zgodności przedmiotowej inwestycji z innymi przepisami mającymi wpływ na jej realizację, w tym z przepisami ustawy o drogach publicznych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do tego, że sporna inwestycja nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia przedmiotowych robót budowlanych. Następnie przeprowadzono analizę stanu normatywnego w zakresie robót budowlanych polegających na montażu telekomunikacyjnych linii kablowych i odniesiono się również do postanowień art. 50 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie zweryfikował czy uczestnik spełnił przy realizacji inwestycji inne nałożone na niego przepisami prawa obowiązki, a w szczególności wynikające z postanowień ustawy o drogach publicznych. Z dostępnych informacji wynika bowiem, że uczestnik dla realizacji przywoływanej inwestycji wykonał roboty budowlane w pasie drogowym drogi publicznej oraz umieścił w nim telekomunikacyjny obiekt budowlany, a to wymaga uzyskania pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. W końcowej części uzasadnienia organ odwoławczy wskazał na działania, które w ramach ponownie prowadzonego postępowania winien wykonać organ pierwszej instancji. Z powyższą decyzją nie zgodziły się strony, które wniosły sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W sprzeciwie tym podniosły, że organ odwoławczy nie zajął stanowiska wobec łamania przepisów prawa przez uczestnika postępowania. Ponownie podkreślono, że podwieszenie przewodu światłowodowego nastąpiło bez zgody właścicieli pod ich nieobecność. W sprzeciwie tym wyrażono dezaprobatę dla działań organu pierwszej instancji oraz zakwestionowano bezstronność w działaniu tego organu, ponieważ w ich ocenie jedne podmioty są lepiej traktowane, a inne znacznie gorzej. Zakwestionowano także ustalenia dowodowe co do przebiegu granicy ich nieruchomości. W odpowiedzi na sprzeciw Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o jego oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w kwestionowanym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do postanowień art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 64b § 1 powyższej ustawy do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy w wyniku rozpoznania skutecznie wniesionego odwołania wydaje albo decyzję kończącą postępowanie w sprawie - utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, albo decyzję uchylającą zaskarżoną do niego decyzję w całości lub w części i w tym zakresie orzekającą co do istoty sprawy, bądź uchylającą zaskarżoną decyzję i umarzającą postępowanie pierwszej instancji albo też decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze. Zasadą jest zatem, że organ drugoinstancyjny w sposób ostateczny załatwia sprawę administracyjną, która została mu przedłożona w wyniku wniesionego odwołania. Jako wyjątek traktować należy przewidziane w § 2 przywołanego artykułu prawo i jednocześnie obowiązek organu drugiej instancji nieorzekania w sposób merytoryczny, kończący sprawę i wydania decyzji kasacyjnej czyli uchylającej rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Podjęcie takiego orzeczenia przez organ drugiej instancji występuje jedynie w ściśle określonej sytuacji, a mianowicie gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. A contrario, w sytuacji gdy materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący, bądź możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylenie zaskarżonej w wyniku odwołania decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie jest dopuszczalne. Należy podkreślić, że stosownie do przywołanego przepisu, organ drugiej instancji przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Powyższe rozważania oznaczają, że Sąd dokonując kontroli tego typu decyzji nie rozpoznaje sprawy w sposób merytoryczny, a jedynie sprawdza, czy organ odwoławczy w prawidłowy sposób odczytał i zastosował postanowienia art. 138 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. W rozpoznawanej sprawie strony wnoszące sprzeciw podnoszą, że organ odwoławczy nie zajął stanowiska wobec łamania przepisów prawa przez uczestnika postępowania oraz podkreśliły, że podwieszenie przewodu światłowodowego nastąpiło bez zgody właścicieli. Nadto zakwestionowano także ustalenia dowodowe co do przebiegu granicy ich nieruchomości. Stanowisko prezentowane przez strony wnoszące sprzeciw nie może być uwzględnione, albowiem organ odwoławczy dokonując analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zasadnie stwierdził, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kwestii związanej z uzyskaniem pozwolenia na zajęcie pasa drogowego. Nadto same skarżące podniosły argument przemawiający za wydaniem takiego rozstrzygnięcia, ponieważ w ramach pierwotnego postępowania organ pierwszej instancji nie ustalił przebiegu granic nieruchomości stron tego postępowania administracyjnego, co zostało podniesione w sprzeciwie. Wyjaśnienie tych okoliczności posiada istotne znaczenie dla losów kontrolowanego postępowania i warunkuje prawidłowość dalszych działań w nim podejmowanych. W treści uzasadnienia decyzji, w stosunku do której wniesiono sprzeciw wyraźnie podkreślono, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Brak wyjaśnienia wskazanych okoliczności skutkuje tym, że brak jest możliwości zastosowania odpowiedniego trybu prowadzonego postępowania administracyjnego. Stwierdzone przez organ odwoławczy uchybienia uniemożliwiają mu na wykorzystanie w sprawie art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego i zlecenie organowi pierwszej instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. Niemożność skorzystania z tej instytucji prawnej jak również niezbędność wyboru odpowiedniej procedury dalszego prowadzenia przedmiotowego postępowania uzasadniają wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Podnoszone w sprzeciwie zarzuty pod adresem organu pierwszej instancji, a odnoszące się do braku bezstronności tego organu w ramach prowadzonego postępowania, wykraczają poza ramy tego postępowania i nie mogą stanowić o zasadności bądź nie wniesionego sprzeciwu. Podkreślić należy, że w trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji skarżącym będą przysługiwały stosowne prawa i będą dysponowały instrumentami pozwalającymi zapewnić bezstronność działania organu administracji publicznej. Jednocześnie należy podkreślić, że skarżące są uprawnione do korzystania ze swoich praw, jednakże nie są do tego zobowiązane i muszą również mieć na uwadze to, że wszelkie działania o charakterze obstrukcyjnym będą niekorzystnie wpływały na ich prawa i sytuację prawną w ramach prowadzonego postępowania. Skoro wniesiony sprzeciw nie jest zasadny, zatem stosownie do postanowień art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sprzeciw należało oddalić. mr