II SA/Gl 1439/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi E.R. i A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Wnioskiem z dnia 12 listopada 2012 r. P. P. zwrócił się do Burmistrza B. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie, położonym w B. przy ul. [...], obejmującym działki nr i 2 o pow. 2313 m2. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie zastrzeżenia wnieśli E. R. i A. R. (współwłaściciele działki sąsiedniej nr 3), którzy w piśmie z dnia 23 listopada 2012 r. zarzucili, że na terenie inwestycji od kilkunastu lat planowana jest droga publiczna, przebiegająca od ul. [...] do ul. [...] i ul. [...]. Stąd też ich zdaniem usytuowanie jakiejkolwiek inwestycji na pasie planowanej drogi, pozbawiłoby możliwości jej realizacji, zaś w poprzednich latach organ wydawał zezwolenia na budowę wzdłuż linii nowoprojektowanej drogi. Decyzją z dnia [...]r. nr [...]Burmistrz B. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wprowadzając zalecenie usytuowania budynku w granicach działki budowlanej z uwzględnieniem trasy drogi łączącej ul. [...] z ul. [...] – zgodnie z planem miejscowym, przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy i Miasta B. z dnia [...]r., tj. poprzez lokalizację budynku w odległości min. 6 m od granic projektowanego pasa drogowego. Jednakże wskutek odwołania E. P. i P. P. (inwestora), decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. orzekło o uchyleniu powyższej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem Kolegium, brak było podstaw prawnych do wprowadzenia w decyzji o warunkach zabudowy wymogu odsunięcia się od projektowanej drogi, której przebieg wynikał z ustaleń planu miejscowego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Nadto, organ odwoławczy wskazał na wadę prawną decyzji w postaci ustalenia w załączniku graficznym dwóch linii zabudowy, tj. linii ustalonej zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz linii zgodnie z wynikami analizy z uwzględnieniem art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Burmistrz B. decyzją z dnia [...]r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając m. in. linię zabudowy w odległości 3,5 m od frontu działki – z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Załącznikami do decyzji uczyniono mapę, wyznaczającą linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy w formie graficznej i tekstowej. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepisy art. 4 ust. 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) i rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że dla terenu objętego wnioskiem, nie obowiązuje plan miejscowy, zaś zgodnie z zapisami studium, przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Powołując się zaś na wyniki przeprowadzonej analizy, organ administracji wskazał, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Teren inwestycji jest niezabudowany i niezagospodarowany, przylega do drogi publicznej gminnej (ul. Słoneczna) i leży w zasięgu infrastruktury technicznej. Stąd też spełnione zostały wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż zamierzenie zgodne jest z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu I instancji na tym etapie postępowania nie następuje zaś określenie usytuowania obiektu na terenie działki budowlanej. Stąd też nie mogły odnieść skutku prawnego zastrzeżenia E. i A. R., a przy tym plan miejscowy, który wygasł z końcem 2003 r., obecnie nie stanowi o przeznaczeniu terenu, zaś w studium uchwalonym w 2010 r., nie przewidziano drogi, o której mowa jest w piśmie stron. Stąd też po ponownym przeanalizowaniu sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Kolegium z dnia [...] r., organ I instancji uznał, że wniosek inwestora należało uwzględnić. W odwołaniu od decyzji E. R. i A. R. zarzucili, że narusza ona interes mieszkańców przy projektowanej drodze, łączącej ul. [...]z ul. [...] i ul. [...]. Usytuowanie jakiejkolwiek inwestycji na pasie projektowanej drogi uniemożliwiłoby bowiem wyposażenie terenów w infrastrukturę techniczną i pozbawiłoby przejazdu do ich posesji ciężkich pojazdów, karetki, Straży Pożarnej. Odwołujący się wyjaśnili, że wybudowali dom zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i wymogami planu z dnia [...]r., w którym przewidziano drogę o szerokości 20 m. Następnie Burmistrz B. pismem z dnia 28 grudnia 2010 r. poinformował ich o sporządzeniu projektu drogi o szerokości 6 m. Tymczasem przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy uniemożliwi budowę tej drogi, mimo długoletnich starań mieszkańców. Jednakże zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Zdaniem Kolegium, sporządzona w sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym i wykazała, że w obszarze analizowanym dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Dlatego też projektowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącej funkcji, co pozwala na ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło też, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego, zaś planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, a tym samym nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania, Kolegium stwierdziło, że żądanie realizacji drogi nie może skutkować wydaniem decyzji odmownej, bądź zobowiązaniem inwestora do uwzględnienia przy realizacji inwestycji przebiegu takiej drogi, tym bardziej, że droga ta była przewidziana w planie miejscowym, który utracił już ważność, zaś Burmistrz B. w piśmie z dnia 12 marca 2013 r. wskazał na brak podstaw do budowy drogi wewnętrznej na terenach prywatnych. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze na decyzję ostateczną E. R. i A. R. ponowili dotychczasowe zarzuty i argumentację. Podkreślili, że decyzja jest nieprecyzyjna i narusza interes mieszkańców, którym odmówiono przymiotu strony w tej sprawie, gdyż omija projektowaną drogę o szerokości 6 m. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Uczestnicy postępowania E. P. i P. P. pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, a ponadto domagali się przeprowadzenia dowodu z dokumentów w postaci map geodezyjnych i zdjęć dla wykazania, że skarżący mają dostęp do drogi. W kolejnym piśmie z dnia 14 stycznia 2014 r. uczestnicy postępowania powołali się na fakt podjęcia uchwały w przedmiocie zmiany studium, w którym nie przewidziano spornej drogi. Z kolei skarżący w piśmie z dnia 19 marca 2014 r. podtrzymując skargę, zarzucili nieczytelność przedłożonych przez skarżących map, w szczególności co do braku na rysunku studium projektowanej drogi. Uczestniczka postępowania M. P. jako następca prawny D. B. w piśmie z dnia 29 grudnia 2013 r. przychyliła się do skargi, solidaryzując się z mieszkańcami, pozbawionymi dostępu do drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, które miałoby wpływ na wynik sprawy, ani też w toku postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W pierwszym rzędzie podzielić należy pogląd organów obydwu instancji, że wyniki prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wykazały spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyżej powołanej. W niniejszej sprawie nie jest sporne, że działki, objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, przylegają do drogi publicznej gminnej (ul. [...] w B.), zaś w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Stąd też w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1-5 tej ustawy, który to przepis został zacytowany w motywach decyzji kasatoryjnej Kolegium z dnia 26 marca 2013 r. W szczególności, stwierdzić zaś przyjdzie, że decyzja, uwzględniająca wniosek inwestora jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy). Trafnie bowiem uznał organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy, że na tym etapie postępowania brak podstaw do wskazania (lokalizacji) zabudowy w konkretnym miejscu na działce inwestora. Usytuowanie obiektu następuje wszak dopiero w projekcie budowlanym, który podlega zatwierdzeniu na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego (ubieganiu się o pozwolenie na budowę). Natomiast decyzja o warunkach zabudowy winna zawierać ustalenia, o których mowa w § 2 rozp. Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa..., wyżej powołanego. Zatem decyzja winna określać sposób użytkowania obiektów, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości oraz geometrii dachu. Przepis § 2 pkt 4 i 5 cyt. rozp. jednoznacznie też precyzuje, jakie przepisy wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Regulacja ta została prawidłowo przywołana w motywach decyzji organu I instancji. Mając na uwadze zastrzeżenia skarżących, sprowadzające się do braku uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy przebiegu planowanej drogi, łączącej ul. Słoneczną z innymi drogami publicznymi, stwierdzić należy, że kwestia ta nie miała żadnego prawnego znaczenia dla wyniku sprawy, zaś wydana decyzja w żaden sposób nie niweczy możliwości realizacji inwestycji drogowej. Podkreślić też trzeba, że dla planowanej drogi nie wydano ważnej decyzji, z której wynikałoby pozwolenie na jej budowę. Jej przebieg przez teren spornej inwestycji wynikał jedynie z nieobowiązującego już planu miejscowego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Obecnie na tym terenie brak jest planu miejscowego, co stwarza podstawę prawną do prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy. W żadnym wypadku nie można zatem mówić o projektowanej drodze, co potwierdza jednoznacznie pismo Burmistrza B. z dnia 28 grudnia 2010 r., dołączone przez skarżących do odwołania, a także pismo przywołane w motywach zaskarżonej decyzji. Nie mają też żadnego znaczenia prawnego w niniejszej sprawie zapisy obowiązującego studium. Przepis art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu... jednoznacznie stanowi, że studium nie jest aktem prawa miejscowego. Stąd też wnioski dowodowe skarżących i uczestników postępowania jako nieistotne w sprawie podlegały oddaleniu na podstawie art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W konsekwencji, skoro studium nie ma waloru aktu prawa miejscowego, jego zapisy nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu... Przewidziana w nieobowiązującym już planie miejscowym droga, przebiegająca m. in. przez działki inwestora, nie mogła stanowić ani przeszkody prawnej do uwzględnienia wniosku inwestora, ani też wprowadzać żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu jego terenu, np. poprzez wprowadzenie wymogu zachowania odległości od jej trasy. Wszak linia zabudowy, podlegająca określeniu w decyzji o warunkach zabudowy z mocy art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu..., oznacza nieprzekraczalną linię zabudowy na działce inwestora od strony drogi publicznej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Działka inwestora przylega zaś do ul. [...] i od tej drogi należało ustalić linię zabudowy. Droga, która nie została zrealizowana, nie jest drogą publiczną i nie można kształtować żadnej linii zabudowy wobec takiego terenu. Ponadto, dochowanie określonych odległości, przewidzianych w art. 43 ustawy o drogach publicznych, wyżej powołanej, dotyczy jedynie istniejącego pasa drogowego, czyli również drogi zrealizowanej. Decyzja określa też wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich zgodnie z wymogami art. 54 ustawy i § 2 pkt 7 rozp. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa... Nie sposób ferować zarzutu, że wydanie warunków zabudowy dla działek nr i 2, pozbawia skarżących dostępu do drogi publicznej i możliwości korzystania z infrastruktury technicznej, gdyż uniemożliwia realizację drogi publicznej. Przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że działki inwestora nie są obciążone żadnymi służebnościami na rzecz nieruchomości skarżących, która co prawda sąsiaduje z terenem inwestycji, lecz przylega do innej drogi publicznej – ul. [...] w B. Tymczasem ustanowienie służebności drogowej bądź przesyłowej możliwe jest jedynie w drodze umowy bądź orzeczenia sądu powszechnego. Ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie są zatem władni do ograniczenia prawa własności w stosunku do terenu inwestycji. Nie pozbawia to jednak skarżących ochrony prawnej, lecz ustanowienie odpowiedniej służebności możliwe jest wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym (cywilnym). Po wtóre, skarżącym nie przysługuje żadna prawna możliwość domagania się realizacji drogi i to na działkach, które nie stanowią ich własności. Nie oznacza to jednak, że sporna decyzja o warunkach zabudowy, a nawet udzielenie pozwolenia na budowę i realizacja inwestycji, uniemożliwiają budowę na tym terenie drogi publicznej. Inwestycje drogowe w obecnym stanie prawnym mają bowiem charakter uprzywilejowany i tryb realizacji takich inwestycji, uregulowany ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687), pozwala na ich realizację niezależnie od faktu obowiązywania na danym terenie planu miejscowego i zgodności z ustaleniami takiego planu (art. 11i ust. 2 tej ustawy). Jednak inicjatywa wszczęcia postępowania w sprawie lokalizacji drogi publicznej przysługuje wyłącznie zarządcy takiej drogi, czyli właściwemu organowi administracji publicznej. Oznacza to, że skarżący ani inni mieszkańcy nie mogą skutecznie domagać się wydania takiej decyzji, umożliwiającej realizację drogi publicznej. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że w niniejszym postępowaniu nie podlega badaniu ani decyzja o pozwolenie na budowę, udzielona skarżącym w okresie obowiązywania planu z 1994 r., ani też pozwolenie na budowę spornej inwestycji. Dla wyniku niniejszej sprawy nie ma zatem znaczenia fakt, że skarżącym nie doręczono decyzji o pozwoleniu na budowę. Uwzględnienie skargi nie mogło też nastąpić z tej racji, że innym osobom organy administracji nie przyznały statusu strony. Pozbawienie udziału w postępowaniu stanowi bowiem przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, lecz ferowanie takiego zarzutu możliwe jest wyłącznie przez osoby, których dotyczy wadliwość działania organu. Tymczasem skarżący brali udział w niniejszym postępowaniu, jak również nie została pozbawiona gwarancji procesowych uczestniczka postępowania M. P., która odbierała korespondencję, kierowaną do jej zmarłej matki D. B. i nie poinformowała organów administracji o jej śmierci. Stąd też zarzuty skargi co do faktu nieuwzględnienia w decyzji przebiegu drogi, przewidzianej w planie miejscowym z 1994 r., nawet w sytuacji, gdy jej przebieg określono w obowiązującym studium, nie mogły odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Prawidłowo bowiem stwierdziły organy administracji, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznania administracyjnego. Ustawodawca przesądził, że każdy ma prawo do zagospodarowania własnego terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy) i nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy w razie zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Tymczasem brak normy prawa, z której wynikałaby ochrona interesu skarżących i innych mieszkańców, zaś zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wyklucza możliwości realizacji na tym terenie drogi publicznej. Nadto, działając z urzędu sąd administracyjny dokonał kontroli decyzji o warunkach zabudowy w zakresie spełnienia wymogów prawa i aczkolwiek dopatrzył się wewnętrznej sprzeczności pomiędzy częścią tekstową decyzji a jej załącznikiem graficznym w zakresie określenia linii zabudowy, a także braku precyzyjnego określenia parametrów spornej zabudowy, to jednak uznał, że tego rodzaju uchybienia nie są istotne. W szczególności też, nie oznaczają one niewykonalności decyzji. Organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy powielił błąd w postaci wskazania w załączniku graficznym podwójnej linii zabudowy, mimo że w decyzji linia ta została opisowo oznaczona w pkt I ppkt 1 lit. a decyzji. Sprzeczność tego rodzaju może być jednak usunięta w drodze wykładni decyzji w trybie art. 113 kpa. Gdy zaś idzie o parametry inwestycji w postaci powierzchni zabudowy do powierzchni terenu, określone jako 8-13 %, to wskazać przyjdzie, że współczynnik ten nie przekracza średniego w obszarze analizowanym (20 %) i został doprecyzowany przez podanie wielkości powierzchni biologicznie czynnej (min. 75 %). Podobnie, szerokość elewacji frontowej, określono jako 11-18 m, podczas gdy w obszarze analizowanym wynosi od 9 m do 31 m. W konsekwencji, tego rodzaju uchybienia uznano za nieistotne, zwłaszcza z punktu widzenia interesu prawnego skarżących. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi nie uwzględnił, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec oddalenia skargi brak też było podstawy prawnej do wydania orzeczenia w zakresie wniosku skarżących i uczestników postępowania o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania (art. 200 i art. 209 tej ustawy). sw