II SA/Gl 1439/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 20 lipca 2021 r., skierowanym do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., M.S. (dalej: "skarżąca") zwróciła się z prośbą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem G. S., legitymującym się od urodzenia orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wójt Gminy K. (dalej: "organ pierwszej instancji") decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 5 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 z późn. zm., w skrócie: "ustawa" lub "u.ś.r.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej w skrócie: "k.p.a."), odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad synem. W jej uzasadnieniu przywołał treści art. 17 ustawy i uznał, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i oświadczyła, że nie wstrzyma wypłaty emerytury, ale domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością otrzymywanej emerytury a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego (oświadczenie z dnia [...]r.). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca nie zgodziła się z treścią decyzji organu pierwszej instancji i wniosła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością otrzymywanej emerytury a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Podała, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego zakwestionowano prawidłowość art. 17 ust. 1 ustawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: "SKO"), decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570 z późń. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji zaznaczyło, że skarżąca w dniu złożenia wniosku została poinformowana o możliwości wystąpienia do ZUS w C.z wnioskiem o wstrzymanie wypłaty emerytury, ale nie wyraziła na to zgody, co potwierdza znajdujące się w aktach oświadczenie. Samo brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy jest jasne i nie stwarza trudności interpretacyjnych, a tylko jego niejasność uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni, niż wykładni językowej. W konsekwencji osoba, która pobiera emeryturę nie może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Skarżąca złożyła skargę na powyższą decyzję SKO i zarzuciła naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., polegająca na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że pobieranie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy oraz przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy między wysokością otrzymywanej emerytury a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Organy obu instancji poprzestając na literalnym brzmieniu tego przepisu (wykładni językowej) przyjęły, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i nie wyraziła woli zawieszenia tego prawa, dlatego nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej systemowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19 i z 27 maja 2020 r. sygn. akt 2375/19). Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo). Na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. zwrócił uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. np. wyrok TK z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt P 41/09, OTK-A 2011/3/25). Nadto, odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, OTK-A 2014/9/104, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie opiekunów. Na marginesie wskazać wypada, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znane są odmienne poglądy prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15 oraz z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15). Z uwagi na wskazaną powyżej argumentację Sąd uznał jednakże, że przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Jakkolwiek orzecznictwo sądowoadministracyjne różnie widziało kwestie sposobu rozwiązania tych problemów, to jednak ostatnia linia orzecznicza wskazuje, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, bądź rentę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury, bądź renty na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2021 r. poz. 291, dalej w skrócie: "u.e.r."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie go eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury, bądź renty i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, uzasadnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Należy podkreślić, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację przede wszystkim zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Niewątpliwie nie można stawiać w gorszej sytuacji osoby, które w przeszłości pracowały, przez co wypracowały sobie prawo do emerytury (choć niewielkiej) w porównaniu do osób, które nigdy nie pracowały i emerytura im nie przysługuje. Nie można w ten sposób niejako "karać" tych, którzy byli zatrudnieni, płacąc składki na ubezpieczenie społeczne. Taka sytuacja ma miejsce w przypadku skarżącej. Tymczasem, zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Znaczenie w niniejszej sprawie ma także zasada informowania (art. 9 k.p.a.), w świetle której: "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Organ pierwszej instancji co prawda informował skarżącą o możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie jednakże należy dostrzec, że skarżąca obawia się, iż zawieszenie wypłaty emerytury postawiłoby ją w trudnej sytuacji i wprowadziło w stan niepewności co do treści decyzji podjętej przez ten organ. Oznacza to, że nie została ona należycie poinformowana o wszelkich aspektach sprawy. Skarżąca może zrealizować wybór przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 53 z późn. zm., dalej w skrócie: "u.e.r.f.u.s."). Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s. skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) i c) u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie przez nią emerytury. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze powyższe ustalenia. Należy zatem dokonać prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Skarżąca powinna być jednoznacznie poinformowana i pouczona o jej prawach oraz konsekwencjach dokonanego wyboru, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w aktach sprawy. Taka informacja powinna być udzielona wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające jego uwzględnienie i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Okoliczność ta nie była przedmiotem rozważań organu pierwszej instancji i SKO, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wówczas, o ile skarżąca doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście z systemu świadczeń emerytalno-rentowych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja i koordynacja działań z organem emerytalno-rentowym (art. 7b k.p.a.), by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (np. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20). W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), orzeczono jak w sentencji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowoadministracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.