II SA/Gl 1439/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi I. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 19 czerwca 2023 r. nr SKO.UL/41.7/164/2023/10975/AMak w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 19 czerwca 2023 r. znak: SKO.UL/41.7/164/2023/10975/AMak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej "Kolegium" lub "Organ odwoławczy") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. (dalej "Burmistrz" lub "Organ pierwszej instancji") z 30 marca 2023 r. znak: [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Burmistrz decyzją z 30 marca 2023 r. ustalił I.C. (dalej "Skarżąca") opłatę w wysokości 3 073,73 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego działkę nr 1 położoną w O. przy ul. [...] Decyzja z 30 marca 2023 r. jest drugą decyzją Organu pierwszej instancji wydaną w rozpoznawanej sprawie, Kolegium bowiem uchyliło wcześniejszą decyzję tego organu z 5 stycznia 2023 r. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły m. in. przepisy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 2[...] 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej "u.p.z.p.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity przywołany w podstawie prawnej decyzji: Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wyjaśnił, że Rada Miejska w O. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. w rejonie ulic: [...], [...] oraz linią lasu – północna część miasta (Dz. U. Woj. Śl. z [...]r. poz. [...]; dalej "uchwała z [...] r.") ustaliła stawkę procentową jednorazowej opłaty (renty planistycznej), o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Po wejściu w życie planu miejscowego Skarżąca zbyła swój udział w wysokości 3/4 w prawie własności nieruchomości nr 1 o powierzchni 0,1453 ha, położonej w O. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy w M. prowadzi księgę wieczystą [...]. Wzrost wartości ww. nieruchomości wyniósł 13 661,00 zł, co przy zastosowaniu stawki jednorazowej opłaty w wysokości 30% dało kwotę w wysokości 4 098,30 zł, a proporcjonalnie do zbytego udziału kwota opłaty planistycznej wynosi 3 073,73 zł. Podstawę wyliczenia opłaty jednorazowej stanowią ustalenia operatu szacunkowego z 25 listopada 2022 r. wraz z korektą z 1[...] 2023 r. W odwołaniu od decyzji Skarżąca wskazała, że nie zgadza się z naliczeniem opłaty. Zdaniem Skarżącej termin, w którym sprzedała działkę nr 1 nie uzasadnia obciążenia ją opłatą planistyczną, gdyż do umowy sprzedaży powinien być stosowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. Ponadto zarówno w miejscowym planie z 2007 r., jak i w obecnie obowiązującym planie działka nr 1 oznaczona jest jako teren zabudowy mieszkaniowej oraz teren dróg dojazdowych (obecnie wewnętrznych). Wobec tego wartość nieruchomości nie wzrosła przez to, że zmieniono miejscowy plan. Różnica w powierzchni terenów o około 200 m2 nie może skutkować wzrostem wartości nieruchomości o prawie 14 000 zł. Kolegium utrzymało w mocy decyzję Organu pierwszej instancji uznając ją za prawidłową, a zarzuty odwołania za bezzasadne. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono chronologicznie przebieg postępowania oraz przytoczono przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Kolegium ustaliło, że zbycie nieruchomości nastąpiło przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie planu miejscowego z 2022 r. Uchwała z [...] r. weszła w życie [...] 2022 r., zaś sprzedaż nieruchomości nastąpiła [...] r. Nieruchomość została zbyta w dacie, w której obowiązywał nowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z [...] r. W akcie notarialnym sprzedaży nieruchomości również powołano plan miejscowy z 2022 r. w pouczeniu o treści art. 36 i 37 u.p.z.p. Udział w nieruchomości został zatem sprzedany w okresie, który uzasadniał obciążenie opłatą planistyczną. Odnosząc się do przeznaczenia nieruchomości Skarżącej w nowym i starym planie Kolegium wskazało, że jest ono niemalże tożsame, co jednak nie oznacza automatycznie, że nie nastąpił wzrost jej wartości. Doszło bowiem do zmiany powierzchni nieruchomości przeznaczonych pod tereny przeznaczenia. Z obowiązujących w planie miejscowym z 2007 r. terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową o powierzchni 1 090,00 m2, wielkość powierzchni przeznaczonej w planie z 2022 r. pod zabudowę mieszkaniową wzrosła do 1 295,00 m2. Jednocześnie z obowiązujących w planie miejscowym z 2007 r. terenów przeznaczonych pod tereny dróg wewnętrznych 363 m2, powierzchnia ta zmniejszyła się w planie z 2022 r. do 158 m2. Wyceny nieruchomości dokonał rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym, który stanowił dowód w postępowaniu. Wartość nieruchomości została ustalona na dzień sprzedaży, tj. [...] r., zaś stan nieruchomości (stan przedmiotu wyceny) na dzień wejścia w życie planu z 2022 r., tj. [...] 2022 r. Wyceny dokonano stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Kolegium uznało, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo dokonał porównania wartości rynkowej nieruchomości Skarżącej uwzględniając jej przeznaczenie zarówno w planie miejscowym z 2007 r. jak i w planie miejscowym z 2022 r. Kolegium dokonało szczegółowej analizy operatu szacunkowego i oceniło, że operat szacunkowy jest spójny, logiczny, nie ma w nim nieścisłości oraz nie zostały pominięte istotne dla wyceny elementy. Wycenę sporządzono zgodnie z przepisami prawa, a oszacowana wartość przyrostu wartości rynkowej prawa własności jest adekwatna do cen transakcyjnych uzyskiwanych w warunkach lokalnego rynku nieruchomości oraz cech rynkowych przedmiotu wyceny. Organ odwoławczy uznał, że postępowanie organu pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami k.p.a., przy zachowaniu zasady czynnego udziału strony. Pismem z 20 lipca 2023 r. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium, zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji Organu pierwszej instancji. Skarżąca zarzuciła decyzji Kolegium błędne ustalenie, że udział w działce nr 1 sprzedała w okresie, który uzasadnia obciążenie jej opłatą planistyczną wynikającą z wprowadzenia nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto Skarżąca zarzuciła, że błędnie ustalono opłatę planistyczną, w sytuacji w której i w nowym i starym planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości było tożsame, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej i tereny dróg dojazdowych (obecnie wewnętrznych). Według Skarżącej różnica w powierzchni terenów nie może wpłynąć na wzrost wartości nieruchomości o prawie 14 000 zł. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a.") aby wyeliminować z obrotu prawnego decyzję administracyjną, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w niej do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Działając w granicach tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji należy wskazać, że dotyczy ona opłaty planistycznej. Stosownie do art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Roszczenie o opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i ust. 4 u.p.z.p.). Wobec tego ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., wymaga stwierdzenia zaistnienia następujących warunków: 1) nastąpiło uchwalenie bądź zmiana planu miejscowego; 2) miało miejsce zbycie nieruchomości przez jej właściciela lub użytkownika wieczystego przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące; 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek uchwalenia lub zmiany miejscowego planu; 4) w planie miejscowym określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. W razie spełnienia wszystkich wyżej wymienionych przesłanek organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w drodze decyzji. Podkreślić należy, że decyzja z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. nie jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że jej podjęcie nie zależy od swobodnego uznania organu, a na jej treść nie mają wpływu inne przesłanki niż wskazane w przepisach u.p.z.p. (np. stan materialny właściciela nieruchomości, zasady współżycia społecznego). W rozpoznawanej sprawie ustalono, że uchwałą z [...] r. Rada Miejska w O. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nieruchomość Skarżącej zlokalizowana jest na terenach oznaczonych w planie miejscowym z 2022 r. symbolami MN.28 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (powierzchnia 1 295,00 m2) oraz KDW.15 – tereny dróg wewnętrznych (powierzchnia 158 m2). Przed uchwaleniem planu z 2022 r. nieruchomość Skarżącej objęta była planem miejscowym z 2007 r., przyjętym uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. w rejonie ograniczonym ul. [...], granicą gminy O., północną linią lasu, ul. [...], wschodnią linią lasu, ul. [...] oraz ul. [...] (Dz. U. Woj. Śl. z [...] nr [...] poz. [...]). W planie miejscowym z 2007 r. nieruchomość Skarżącej zlokalizowana była na terenach oznaczonych symbolami MN 05 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (powierzchnia 1 090,00 m2) oraz KDW 02 – tereny dróg wewnętrznych (powierzchnia 363,00 m2). Dla nieruchomości Skarżącej nie wystąpił okres bezplanowy. Uchwała z [...] r. w przedmiocie planu miejscowego weszła w życie z dniem [...] 2022 r. Skarżąca sprzedała swój udział w nieruchomości [...] r. (umowa sprzedaży Rep. A nr [...]). Zbycie przez Skarżącą udziału w nieruchomości miało zatem miejsce przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy z 2022 r. stał się obowiązujący. Skarżąca o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została powiadomiona 15 listopada 2022 r., a zatem zachowany został termin wszczęcia postępowania wynikający z art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p. Uchwała z [...] r. w przedmiocie planu miejscowego w § 15 określa stawkę procentową, na podstawie której ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w wysokości 30%. W zakresie wzrostu wartości nieruchomości i istnienia związku przyczynowo-skutkowego między uchwaleniem miejscowego planu z 2022 r. a wzrostem wartości nieruchomości Skarżącej organy przyjęły, że zmieniły się powierzchnie nieruchomości przewidziane pod poszczególne przeznaczenia. W planie miejscowym z 2022 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia części gruntu o powierzchni 205 m2 z terenu pod drogi wewnętrzne na tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Organy przyjęły, że zmiana przeznaczenia części gruntu z terenu przeznaczonego na drogi wewnętrzne na tereny pod zabudowę mieszkaniową podwyższa wartość rynkową nieruchomości. Podstawowym dowodem w postępowaniu administracyjnym był operat szacunkowy z 25 listopada 2022 r. wraz z korektą z 1[...] 2023 r. Dowód ten posłużył organom do wykazania w sposób obiektywny wzrostu wartości nieruchomości Skarżącej wskutek uchwalenia planu z 2022 r. Organy obu instancji dokonały analizy przedłożonego operatu szacunkowego i oceny jego wartości dowodowej. Organy uznały, że operat jest zgodny z przepisami prawa, jest jasny, logiczny, spójny, konsekwentny, nie zawiera braków ani błędów matematycznych. Wartość nieruchomości Skarżącej została prawidłowo ustalona na dzień jej sprzedaży, zaś stan nieruchomości (stan przedmiotu wyceny) ustalono na dzień [...] 2022 r., tj. dzień wejścia w życie planu z 2022 r. Rzeczoznawca przeprowadził prawidłową analizę przeznaczeń poszczególnych części działki Skarżącej pod rządami planów miejscowych z 2007 r. i 2022 r., wskazując jaki obszar przeznaczony był pod konkretne przeznaczenie. W operacie biegły rzeczoznawca określił wartość nieruchomości Skarżącej przed uchwaleniem planu miejscowego i wartość nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego, a następnie wyliczył różnicę pomiędzy tym wartościami. W świetle powyższego zgodzić się należy z orzekającymi w sprawie organami administracji publicznej, że operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia Skarżącej opłaty planistycznej. Prawidłowo przedstawiony został sposób dokonania wyceny nieruchomości Skarżącej. Biegły dokonał wyceny nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej w podziale na przeznaczenia pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz tereny o przeznaczeniu pod drogi. Operat zawiera dane niezbędne do oceny jego rzetelności i w sposób należyty przedstawia tok rozumowania biegłego, którego efektem jest określenie wartości nieruchomości. Sąd uznaje za trafne stanowisko organów obu instancji, że w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały przesłanki warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wejście w życie planu z 2022 r. spowodowało przeznaczenie korzystniejsze niż przeznaczenie dotychczasowe nieruchomości Skarżącej. Zmieniły się bowiem powierzchnie nieruchomości przewidziane pod poszczególne przeznaczenia - doszło do zwiększenia powierzchni nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a zmniejszenia powierzchni nieruchomości z przeznaczeniem na tereny dróg wewnętrznych. W toku postępowania Skarżąca nie kwestionowała ustaleń wynikających z operatu szacunkowego ani nie zgłaszała zarzutów formalnych do operatu. Nadmienić należy, że zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA: z 21 stycznia 2014 r., I OSK 1358/12; z 1 lutego 2017 r., I OSK 721/15; z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2689/18 - opubl. w internetowej bazie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyliczona przez biegłego różnica wartości rynkowej nieruchomości stanowiła podstawę do ustalenia opłaty planistycznej. Przy czym opłata ta została prawidłowo ustalona proporcjonalnie do zbytego przez Skarżącą udziału w prawie własności nieruchomości. Wobec powyższego należy uznać, że ustalenie Skarżącej opłaty planistycznej i jej wysokość, nie narusza art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, ust. 4 u.p.z.p. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.