II SA/Gl 144/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia 10 grudnia 2013 r. P.I.B. [A] S.A. reprezentowana przez adwokata M. C. skierowała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej jako PINB), wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej, dokonanej przez J. O. na działce 1, oraz częściowo na działce nr 2, której użytkownikiem wieczystym jest P.I.B. [A] S.A. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania dokonano 7 kwietnia 2014 r. oględzin budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w K., w protokole których objęty postępowaniem budynek określono jako "budynek na planie L, stan zamknięty, ść. zew. tynk. + pomalowane, wewnątrz roboty wykończeniowe". W czasie przesłuchania w dniu 15 kwietnia 2014 r. w siedzibie PINB w K. przesłuchany w charakterze strony J. O. zeznał m.in., iż "w granicy płd. nieruchomości istniał budynek piętrowy z oknem na piętrze + 2 okna na parterze, w roku 1996 budynek nie był użytkowany.... Przed 3 laty rozpocząłem roboty budowlane polegające na: - całościowej naprawie ścian, stolarki i więźby dachowej, budynek postawiono na starych fundamentach, częściowo wymieniono strop; zmieniono wysokość budynku – poprzez obniżenie więźby dachowej (zmiana spadku); roboty wykonuje się systemem gospodarczym, projektu budowlanego nie ma, o pozwolenie na wykonywanie tych robót nie występowałem do Wydziału Budownictwa UM K.". Do akt dołączono nadto kopię oceny stanu technicznego budowli przy ul. [...] w K. z dnia 24 kwietnia 2009 r. sporządzonej przez A. K., biegłego sądowego z zakresu budownictwa, szacowania nieruchomości i rozliczeń kosztorysowych Sądu Okręgowego w K., w której w konkluzji stwierdzono, że z uwagi na opisany w tej ocenie stan budynku stwarza on "autentyczne zagrożenie budowlane, nie nadaje się do celów bytowych jak i prowadzenia działalności gospodarczej. Budynek nie nadaje się do remontu ze względu na śmierć techniczną, która trwa od kilkunastu lat, należy w jak najszybszym terminie wyburzyć." Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub ustawą), PINB w K. nakazał inwestorowi J. O. wstrzymanie robót budowlanych prowadzonych na dz. nr 1 polegających na rozbudowie budynku w granicy południowo zachodniej przy ul. [...] w K. oraz przedłożenie w terminie do 15 września 2014 r.: - zaświadczenia wydanego przez Prezydenta Miasta K. o zgodności budowanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - 4-ch egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniem autora projektu o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - ekspertyzy technicznej o prawidłowości wykonanych dotychczas robót. W toku postępowania na prośbę J. O. termin wyznaczony w tym postanowieniu został przedłużony do 31 grudnia 2014 r., a następnie do 31 stycznia 2015 r. Decyzją nr [...] z dnia [...] r., znak [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, PINB w K. nakazał J. O., rozbiórkę budynku produkcyjno-magazynowo-administracyjnego przy ul. [...] w K., zlokalizowanego na działkach 1 i 2 wybudowanego bez ostatecznego pozwolenia na budowę, oznaczonego na załączonej mapie. W następstwie wniesionego od tej decyzji przez J. O. odwołania została ona uchylona wraz z w/w postanowieniem z dnia [...] r., a sprawa przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia przez WINB decyzją z dnia [...] r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę na niedokładne określenie przez organ pierwszej instancji przedmiotu postępowania legalizacyjnego. Jednocześnie przesądził jednak, że przedmiotem tym są roboty budowlane polegające na budowie w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, podlegające legalizacji w trybie art. 48 tej ustawy. Powołując się na zalegającą w aktach a przedłożoną przez P.I.B. [A] S.A. dokumentację fotograficzną, WINB stwierdził, że wynika z jej jednoznacznie, iż przedmiotowy budynek został rozebrany co najmniej co poziomu terenu. Mimo, że na podstawie przedłożonych fotografii organy nie są w stanie określić, czy rozbiórka obejmowała także fundamenty budynku, to w związku z faktem zmiany obrysu budynku oraz znacznej zmiany jego rozmiarów, nie sposób przyjąć, iż fundamenty uprzednio istniejącego budynku mogłyby stanowić fundamenty nowo wybudowanego obiektu budowlanego. Za niezasadne organ uznał zatem twierdzenia zawarte w odwołaniu, jakoby utrzymano te same fundamenty i nie przekroczono ich obrysu. Nawet gdyby bowiem uznać, iż fundamenty uprzednio istniejącego budynku zostały pozostawione w gruncie, to mogłyby one stanowić jedynie formę umocnienia gruntu lub pewną część składową fundamentów nowego obiektu budowlanego, czego organy nadzoru budowlanego nie są w stanie stwierdzić na obecnym etapie inwestycji. Zakres tych robót wyklucza zakwalifikowanie ich do remontu, na wykonanie którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. WINB odniósł się też do treści znajdujących się w aktach sprawy organu I instancji kopii Oceny stanu technicznego budowli przy ul. [...] w K. z dnia 24 kwietnia 2009 r., oraz kopii ekspertyzy dotyczącej stanu technicznego obiektu budowlanego, budynku usługowo-magazynowego, zlokalizowanego w K., ul. [...], dz. 1 obręb [...] Dz. [...], z dnia 30 grudnia 2014 r., sporządzonych przez A. K., biegłego sądowego z zakresu budownictwa, szacowania nieruchomości i rozliczenia kosztorysowe w okręgu Sądu Okręgowego w K., stwierdzając, iż nie sposób wręcz uznać, że dotyczą one tego samego obiektu budowlanego. Dokumenty te zawierają bowiem wykluczające się wzajemnie ustalenia. Nadto ich treść pozostaje w sprzeczności z treścią zgromadzonych w sprawie ortofotomap oraz dokumentacji fotograficznej. Rozpoznając ponownie sprawę PINB w K. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, postanowieniem nr [...] ponownie orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych w budynku handlowo-biurowo-magazynowym przy ul. [...] w K. oraz zobowiązał J. O. do przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2015 r. zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności budowlanego obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązywania takiego planu. Następnie na wniosek strony wyznaczony tym postanowieniem termin został wydłużony do 15 października 2015 r. W w/w postanowieniu zawarto pouczenie, że niewykonanie wynikających z niego obowiązków w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie decyzji o nakazie rozbiórki budynku. Następnie decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] r. PINB w K., działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego oraz art. 104 K.p.a. nakazał J. O. rozbiórkę budynku produkcyjno-magazynowo-administracyjnego przy ul. [...] w K. zlokalizowanego na działkach nr 1 i 2 wybudowanego bez ostatecznego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu stwierdził, że pomimo upływu wyznaczonych terminów J. O. nie przedłożył zaświadczenia o zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania, nie wykazał też aby złożył wniosek o ustalenie dla objętej postępowaniem inwestycji warunków zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji reprezentowany przez radcę prawnego J. O. wniósł o jej uchylenie jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. W uzasadnieniu stwierdził, że mapy z planem zagospodarowania przestrzennego są ogólnie dostępne i wynika z nich, iż objęty nakazem rozbiórki budynek został wybudowany zgodnie z przeznaczeniem tego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego miasta K. Nadto stwierdzono, że zalegające w aktach fotografie miały być dowodem na naprawienie uszkodzonej ściany przedmiotowego budynku i są wykorzystywane "wbrew zasadom etyki." Również zawiadomienie o samowoli budowlanej miało na celu wymuszenie na skarżącym odszkodowania na rzecz firmy "[A]" za przekroczenie przy robotach budowlanych granicy działek, chociaż ściana od strony działki sąsiedniej, która wcześniej uległa zawaleniu w związku z budową realizowaną na działce sąsiedniej, została odbudowana na starych, istniejących fundamentach. Takie też stanowisko zostało zaprezentowane w uzupełniającym odwołanie piśmie pełnomocnika J. O. z dnia 13 listopada 2015 r. W kolejnym piśmie tego pełnomocnika z dnia 10 grudnia 2015 r. stwierdzono zaś, że usytuowanie objętego nakazem rozbiórki budynku częściowo poza granicą działki nr 1 wynika z faktu błędnego wytyczenia tej granicy przy podziale nieruchomości, tj. nie według płaszczyzny pionowej istniejącego budynku. Nadto podtrzymano zaprezentowane w trakcie postępowania stanowisko, że faktycznie zrealizowane przy budynku roboty budowlane stanowiły jego remont, który nie wymagał pozwolenia na budowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymał orzeczenie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, po zrelacjonowaniu postępowania w sprawie, organ odwoławczy powtórzył co do zasady zawarte w jego wcześniejszej wydanej w sprawie decyzji z dnia [...] r. stanowisko, co do kwalifikowania objętych postępowaniem legalizacyjnym robót do budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a nie do remontu objętego obowiązkiem zgłoszenia i w konsekwencji przyjęcia trybu legalizacji zgodnie z treścią art. 48 tego Prawa. Zdaniem organu odwoławczego nie do przyjęcia jest teza o remoncie, który polegać ma na budowie nowych ścian oraz budowie dodatkowego pomieszczenia. Cechą charakterystyczną remontu wynikającą z definicji ustawowej jest odtworzenie stanu pierwotnego, stąd nie mogą być uznane za remont roboty budowlane, w wyniku których powstają nowe elementy. Z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej w sprawie bezspornie zaś wynika, iż doszło do rozbiórki wcześniej istniejącego obiektu budowlanego, co najmniej do poziomu terenu i wybudowania nowego budynku. Wbrew twierdzeniom strony zmieniono także zarys i wymiary budynku, co jednoznacznie wynika z ortofotomap znajdujących się w aktach sprawy I instancji. W świetle powyższego, wykonanych robót budowlanych nie sposób zakwalifikować jako remontu, na wykonanie którego nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Podobnie jak we wcześniejszej swojej decyzji organ odwoławczy ocenił też w tym przedmiocie treść powoływanej przez stronę ekspertyzy biegłego sądowego A. K. z dnia 30 grudnia 2014 r., w odniesieniu do treści sporządzonej przez tego biegłego oceny stanu technicznego budowli przy ul. [...] w K. datowanej na 24 kwietnia 2009 r. W konkluzji WINB powołując się na treść art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego stwierdził, że w razie niespełnienia przez inwestora w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych nań wydanym na podstawie ust. 3 tego artykułu postanowieniem, organ zobligowany jest do orzeczenia nakazu rozbiórki. Wydanie takiego nakazu nie jest przy tym zależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, ale obligowany do wydania nakazu rozbiórki. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję WINB w K. reprezentowany przez radcę prawnego J. O. wniósł o jej uchylenie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił, że decyzja to została wydana z naruszeniem: - art. 77 Kpa poprzez nie wyjaśnienie, którego z czterech budynków posadowionych na nieruchomości skarżącego dotyczyły dwie ekspertyzy autorstwa A. K., biegłego sądowego z zakresu budownictwa, - art. 80 Kpa poprzez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie przez organ istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów a w szczególności opinii biegłego A. K. z dnia 30 grudnia 2014 r., - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy a w szczególności art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w związku z definicją remontu określoną w art. 3 tego Prawa, poprzez bezzasadne przyjęcie dopuszczenia się przez skarżącego samowoli robót budowlanych w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego wskazują, że wykonane roboty nie naruszają prawa, gdyż był to remont istniejącego budynku, - naruszenie interesu prawnego skarżącego przez zamknięcie mu drogi do legalizacji ewentualnej samowoli budowlanej. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że wbrew stanowisku organu przeprowadzone przez skarżącego roboty polegały jedynie na "rewitalizacji" starego budynku, wyczerpującej pojęcie remontu. Nadto stwierdzono, że skarżący przedłożył dokumenty potrzebne do legalizacji, był w trakcie załatwienia opinii i uzgodnień do projektu budowlanego. Z uwagi na długotrwałe leczenie nie mógł tego jednak uczynić w krótkim czasie. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zwracając uwagę , że pomimo dodatkowego wezwania w postępowaniu odwoławczym skarżący nie przedłożył zaświadczenia o zgodności obiektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a). Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze, w świetle zgromadzonego w sprawie a szczegółowo omówionego i ocenionego w zaskarżonej decyzji materiału dowodowego, nie może budzić wątpliwości, że skarżący bez wymaganego pozwolenia na budowę poczynając od 2011 r. wykonał na działce nr 1 (z przekroczeniem granicy działki nr 2) roboty budowlane polegające na wybudowaniu budynku produkcyjno-magazynowo-administracyjnego, zrealizowanego częściowo w miejscu rozebranego wcześniej budynku gospodarczego i ewentualnie z częściowym wykorzystaniem fundamentów tego budynku (rozebranego). Za ustaleniem tym przemawia jednoznacznie treść ortofotomap objętego inwestycją terenu, a przede wszystkim treść zalegających w aktach a przedłożonych przez uczestnika postępowania Przedsiębiorstwo Inżynieryjno-Budowlane [A] S.A. w S., fotografii, których autentyczności strona skarżąca nie zakwestionowała, a na których "stary" budynek nie istnieje. Przyznał to również skarżący na rozprawie sądowej w dniu 25 maja 2016 r. Błędne jest zatem stanowisko strony skarżącej, że roboty budowlane polegały na remoncie wcześniej usytuowanego w tym miejscu budynku. Na jego stan techniczny po zakupieniu działki przez skarżącego wskazuje ocena stanu technicznego biegłego sądowego A. K. z dnia 24 kwietnia 2009 r., która jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie sądowej, została dołączona przez niego do akt postępowania administracyjnego. Należy zatem domniemywać, że dotyczyła właśnie tego budynku, bo z jakiego innego powodu skarżący by ją przedłożył w początkowym stadium postępowania administracyjnego. Okoliczność jakiego budynku opinia ta dotyczyła nie ma zresztą w sprawie istotnego znaczenia skoro jak stwierdzono wyżej, z innych dowodów w jednoznaczny sposób wynika, że istniejący wcześniej w tej części działki budynek został rozebrany co najmniej do fundamentów. Objęte postępowaniem legalizacyjnym roboty budowlane nie mogłyby zostać zakwalifikowane do remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, nawet gdyby przyjąć ich rodzaj zgodnie z twierdzeniami skarżącego złożonymi do protokołu jego przesłuchania z dnia 15 kwietnia 2014 r. Za remont nie można by bowiem uznać częściowej wymiany ścian, częściowej wymiany stropów, więźby dachowej i zmianę wysokości budynku. W konsekwencji zasadnie organy orzekające stwierdziły, że sporne roboty budowlane polegały faktycznie na budowie nowego budynku (ewentualnie z częściowym wykorzystaniem fundamentów starego budynku). Zasadnie też wdrożyły postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym unormowaniem koniecznym warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest spełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków o jakich mowa w ust. 3 w zw. z ust. 2 tego artykułu. Niespełnienie nałożonych w tym trybie obowiązków nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek wydania orzeczenia na podstawie art. 48 ust. 1 tego aktu prawnego. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. W toku długotrwałego postępowania administracyjnego skarżący nie przedłożył bowiem w zakreślonych terminach dokumentów o jakich mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, chociaż w tym zakresie wyznaczone do realizacji tych obowiązków terminy były wielokrotnie przez organ pierwszej instancji przedłużane. Ostatecznie, wobec uchylenia przez WINB w K. decyzją z [...] r. również postanowienia PINB w K. nr [...] z dnia [...] r. (wydanego w trybie art. 47 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy), ocenę legalności zaskarżonej decyzji należy odnieść do obowiązku nałożonego na skarżącego postanowieniem organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] r. Zgodnie z tym postanowieniem J. O. był zobowiązany do przedłożenia w terminie do 31 sierpnia 2015 r. dokumentów o jakich mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Pomimo tego, że termin ten został następnie przez PINB w K. przedłużony do 15 października 2015 r., skarżący zaświadczenia Prezydenta Miasta K. o zgodności budowy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania nie przedłożył. Nie uczynił tego również w postępowaniu odwoławczym chociaż został do tego dodatkowo wezwany (do rąk jego pełnomocnika ) przez WINB pismem z dnia 19 listopada 2015 r. Zaświadczenia tego nie może bowiem w żadnym wypadku zastępować wydruk ze stron internetowych Urzędu Miasta K. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na który powołano się w skardze. W tym względzie treść art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego nie budzi wątpliwości. Zgodnie z tym przepisem konieczną przesłanką legalizacji samowoli budowlanej jest przedłożenie zaświadczenia organu wykonawczego gminy o zgodności inwestycji (budowy) z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie przedłożenie wydruku z planu zagospodarowania. W tym względzie Sąd nie jest uprawniony do odmiennej interpretacji woli prawodawcy. Skarżący nie wykazał przy tym aby w trybie Działu VII Kpa wystąpił w odpowiednim terminie o wydanie przedmiotowego zaświadczenia lub ewentualnie aby skorzystał za środków przewidzianych z art. 37 Kpa. Należy przy tym mieć na uwadze, że wystąpienie z wnioskiem o wydanie takiego zaświadczenia nie stanowi skomplikowanej i kosztownej czynności procesowej. Niewykonanie nałożonego obowiązku obligowało organy orzekające do wydania decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu nie ma w tym względzie prawnego znaczenia, że wydanym w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB w K. ograniczył się do nałożenia na inwestora jedynie obowiązku o jakim mowa w pkt 1 tego przepisu, skoro nawet tego, najmniej uciążliwego obowiązku (w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania), J. O. w zakreślonych terminach nie wykonał. Oczywiście zgodzić się trzeba z zajętym w skardze stanowiskiem, że orzeczenie o rozbiórce jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów prawa budowlanego, jednak legalizacji organy nie mogą dokonać z urzędu, gdy inwestor nie wykonuje nałożonych na niego a niezbędnych do tego zgodnie z obowiązującymi przepisami obowiązków. Trudno też zresztą wówczas jednoznacznie przesądzić, że zachodzą wszystkie niezbędne do legalizacji przesłanki. Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. ec