II SA/Gl 144/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi R.S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu wyłączenia z użytkowania budynku mieszkalnego oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 68 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazał R. S. (dalej strona lub skarżąca) wyłączenie z użytkowania budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr 1 w R. przy ul. [...] w terminie do [...] r. oraz zarządził umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie jego użytkowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał wpierw na podejmowane w sprawie czynności procesowe, w tym na przeprowadzoną [...] r. kontrolę na nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia opisano stan techniczny budynku i występujące jego uszkodzenia. Odwołano się do treści opinii biegłego, z której wynika, że nastąpiło znaczne naruszenie konstrukcji nośnej. Wskazano, że [...] r. do organu wpłynęła kolejna opinia, z której wynika, że stan techniczny budynku pogorszył się, a uszkodzenia pogłębiają się, ich zakres i charakter wskazuje na stan awarii konstrukcji nośnej, dlatego konieczne jest wyłączenie z użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Z decyzją tą nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego L. R. wniosła odwołanie do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wystąpiono o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 77 tego Kodeksu poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, w tym niewystarczającego zebrania materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w tym opinii biegłych, co doprowadziło do poczynienia przez organ całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych. Nadto zarzucono naruszenie postanowień art. 8 powyższego Kodeksu poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nadto wskazanej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 68 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 tego aktu poprzez bezzasadne przyjęcie, że nieruchomość skarżącej powinna zostać wyłączona z użytkowania, gdy ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują na to, że budynek mieszkalny nie grozi bezpośrednim zawaleniem oraz nieuwzględnienie szczególnych okoliczności sprawy, w tym toczącego się postępowania sądowego o naprawę szkód górniczych. W motywach skargi rozbudowano postawione zarzuty odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdzających postawione zarzuty. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach decyzją z [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin [...] r., a w pozostałym zakresie utrzymał decyzję w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a w szczególności zwrócił uwagę na pismo Sądu Okręgowego w K. z [...] r. jak również przywołał motywy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i wniesionego odwołania. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przybliżył treść art. 68 Prawa budowlanego i jego znaczenie, odwołując się w tym zakresie do orzecznictwa sądów administracyjnych. W końcowej części uzasadnienia odniesiono się do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i stwierdzono, że sporny budynek znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, gdyż występują w nim znaczne uszkodzenia elementów konstrukcyjnych, co w ocenie organu może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Zawaleniu uległy schody zewnętrzne i podest. Organ odwoławczy stwierdził, że stan faktyczny został wyjaśniony w sposób prawidłowy. Opinia, na którą powołuje się pełnomocnik strony sporządzona została dla innych celów, a nie dla oceny stanu technicznego spornego budynku. W dalszej kolejności organ wskazał na cel art. 68 Prawa budowlanego i stwierdził, że wskazany przepis nie daje odpowiedzi na pytanie, czy budynek da się doprowadzić do stanu użytkowania, tylko służy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższą decyzję wniosła skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego L. R. W skardze tej wyrażono niezadowolenie z otrzymanej decyzji i wystąpiono o jej uchylenie jak również decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wskazanej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 77 tego Kodeksu poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, w tym niewystarczającego zebrania materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w tym opinii biegłych, co doprowadziło do poczynienia przez organ całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych. Nadto zarzucono naruszenie postanowień art. 8 powyższego Kodeksu poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nadto wskazanej decyzji zarzucono naruszenie postanowień art. 68 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 tego aktu poprzez bezzasadne przyjęcie, że nieruchomość skarżącej powinna zostać wyłączona z użytkowania, gdy ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują na to, że stan budynku mieszkalnego nie grozi bezpośrednim zawaleniem oraz nieuwzględnienie szczególnych okoliczności sprawy, w tym toczącego się postępowania sądowego o naprawę szkód górniczych. W motywach skargi rozbudowano postawione zarzuty odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych potwierdzających je.. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje; Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) wykazała, że zaskarżona decyzja odpowiada wymogom prawa. Zgodnie z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. Nr 1302 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 tej ustawy. Zgodnie z tą regulacją sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. W świetle przywołanych regulacji sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracji kieruje się wyłącznie kryterium legalności; czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że organy administracji nadzoru budowlanego w rozpoznawanej sprawie wypowiadały się w kontekście art. 68 Prawa budowlanego. Zgodnie z treścią tego przepisu w razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, organ nadzoru budowlanego jest obowiązany: nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów oraz zarządzić: umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a także wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania. Treść przywołanego przepisu pozwala opowiedzieć się za stanowiskiem, że nadaje on organom nadzoru budowlanego istotne uprawnienie w zakresie ochrony zdrowia i życia ludzi użytkujących budynki grożące bezpośrednio zawaleniem. W przypadku stwierdzenia występowania wskazanego zagrożenia przepis ten nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia stosownych rozstrzygnięć. Wskazane unormowanie potwierdza występowanie na gruncie prawa administracyjnego fundamentalnej zasady ochrony zdrowia i życia ludzkiego. Wszystkie normy tego prawa mają służyć człowiekowi i zapewnieniu mu właściwych warunków funkcjonowania i życia. Tak wyznaczony priorytet norm prawa administracyjnego nie może być modyfikowany normami o charakterze proceduralnym. Normy tego rodzaju mają za zadanie zagwarantowanie obywatelowi prawa procesowe w prowadzonym przez organ postępowaniu, jednakże normy te musza ustąpić pierwszeństwa tym, których zadaniem jest ochrona zdrowia i życia ludzkiego. Wskazane powyżej rozważania są istotne w realiach rozpoznawanej sprawy. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie formalnie zostało wszczęte [...] r., a tym samym literalnie odczytując powyższy przepis oględziny budynku grożącego zawaleniem winny być przeprowadzone po wszczęciu takiego postępowania. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji dokonał oględzin przedmiotowego budynku [...] r., a zatem jeszcze przed formalnym rozpoczęciem niniejszego postępowania. Na okoliczność tę sporządzony został protokół, który znajduje się w aktach sprawy i co jest istotne w czynności tej uczestniczyła strona tego postępowania, ponieważ jej podpis figuruje pod sporządzonym protokołem. W kontekście przywołanej regulacji organ pierwszej instancji dopełnił ciążącego na nim obowiązku i przeprowadził oględziny przedmiotowego budynku, jednakże uczynił to przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego w tej sprawie. Można stwierdzić, że w omawianym zakresie występuje uchybienie o charakterze formalnym, jednakże w ocenie składu orzekającego w sprawie uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie organowi przeprowadzenie tej czynności procesowej nie jest zasadne, zwłaszcza wówczas, gdy uwzględni się szczególny charakter tego przepisu i przewidzianego nim rozstrzygnięcia. Na marginesie można zauważyć, że pełnomocnik skarżącej ten element prowadzonego postępowania administracyjnego nie kwestionuje i w odwołaniu oraz w skardze tego zarzutu nie podnosi. W przywołanym przepisie stanowiącym podstawę prawną podjętych rozstrzygnięć wskazuje się, że organ nadzoru budowlanego musi wskazać termin wyłączenia budynku z użytkowania. W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji taki termin zamieściły, przy czym organ pierwszej instancji wskazał [...] r. natomiast organ odwoławczy zmienił decyzję organu pierwszej instancji w tym zakresie i zamieścił datę [...] r. W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie zawierają żadnych rozważań na tę okoliczność. Zatem skład orzekający nie jest w stanie zweryfikować motywów, którymi kierowały się wskazane organy. Zmianę decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie można uzasadniać tym, że w momencie rozpoznawania odwołania termin wskazany przez organ pierwszej instancji już upłynął. W świetle powyższego rodzi się pytanie, czy wskazane uchybienie może stanowić podstawę uwzględnienia wniesionej skargi. Zdaniem składu orzekającego uchybienie takie nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi, ponieważ jak podkreślono to powyżej fundamentalne znaczenie ma ochrona zdrowia i życia ludzkiego. Zauważyć należy, że następstwem uwzględnienia skargi byłby powrót sprawy do organu pierwszej instancji, a tym samym przywrócone zostałoby użytkowanie spornego budynku, w sytuacji, gdy występuje potencjalne zawalenie się go w każdym momencie. Na marginesie wskazanych rozważań można dostrzec niekonsekwencję organów nadzoru budowlanego wypowiadających się w sprawie, ponieważ z jednej strony dostrzegają występowanie zagrożenie zawalenia się budynku i wyznaczają krótkie terminy opuszczenia budynku, a z drugiej strony nie nadają wydawanym przez siebie rozstrzygnięciom rygoru natychmiastowej wykonalności, który jest nadawany w sytuacji zagrożenia zdrowia lub życia ludzkiego. W konsekwencji dostrzeżone uchybienie także nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. W skardze do tutejszego Sądu podniesiono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 77 tego Kodeksu poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, w tym niewystarczającego zebrania materiału dowodowego oraz braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego w tym opinii biegłych, co doprowadziło do poczynienia przez organ całkowicie dowolnych ustaleń faktycznych. Odnosząc się do tych zarzutów to przyjdzie stwierdzić, że nie są one zasadne. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy uprawniał organy administracji do podjęcia wskazanych rozstrzygnięć i wynika to w szczególności z opinii uzupełniającej biegłego, który już w tej sprawie się wypowiedział. Opinia ta została sporządzona [...] r. i jak można wnosić legła u podstaw wydania kwestionowanej decyzji. Z jej treści wynika, że oględziny biegłego miały miejsce [...] r., a dnia następnego została ona sporządzona i [...] r. wpłynęła do organu administracji. Z opinii tej wynika konieczność bezzwłocznego wyłączenia z użytkowania przedmiotowego budynku, ponieważ jego stan techniczny pogarsza się i stanowi zagrożenie bezpieczeństwa mienia i osób. Dostrzec należy, że pełnomocnik skarżącej przywołuje naruszenia postępowania wyjaśniającego, jednakże nie wskazuje jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione przez organy administracji publicznej, zatem sprowadzają się one wyłącznie do przywołania określonych stwierdzeń. W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jak również w skardze podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego i zawartej w niej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażającej się w ścisłym przestrzeganiu norm prawnych i na dokładnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy. Zarzut ten podobnie jak powyższy nie mógł być uwzględniony, ponieważ poza odwołaniem się do orzecznictwa sądów administracyjnych nie poparto go żadnymi argumentami związanymi z rozpoznawaną sprawą. Zamieszczony w skardze zarzut naruszenia postanowień art. 68 Prawa budowlanego argumentowano tym, że ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazują na to, że budynek mieszkalny nie grozi bezpośrednim zawaleniem oraz nieuwzględnienie szczególnych okoliczności sprawy, w tym toczącego się postępowania sądowego o naprawę szkód górniczych. W realiach rozpoznawanej sprawy powyższe stwierdzenie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią opinii biegłego z [...] r. Już sama ta rozbieżność jest wystarczającym powodem nie uwzględnienia podniesionego zarzutu. W podsumowaniu prowadzonych rozważań przyjdzie stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są wolne od uchybień, jednakże nie są to uchybienia, które w realiach niniejszej sprawy uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.