II SA/Gl 1440/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Izabela Maj-Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi Z.B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki utwardzonego terenu oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. podpisanym przez Z. B. i B. S. skierowano do Starosty Powiatu [...] obszerny wniosek o podjęcie stosownych działań celem wyjaśnienia okoliczności sprawy związanej z inwestycją D. M., który bez obowiązku uzyskania pozwolenia na realizację dokonuje robót na gruncie polegających na jego utwardzeniu - działka nr 1. Wskazały na fakt zasypania terenu podmokłej łąki przez nawieziony gruz budowlany, a następnie wyrównanie terenu i położenie kostki brukowej, bez uzyskania wymaganego zezwolenia przy zasypaniu rowu melioracyjnego i zatarciu granicy pomiędzy działkami. Podniosły, że podwyższając grunt na tej działki doprowadził do obniżenia na działkach sąsiednich, m.in. w taki sposób, że ich działka stanowi obszar gromadzenia wody opadowej. Brukowanie i betonowanie dużego areału prowadzi nadto do stwarzania zagrożenia powodziowego. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu działek nr 2, 3, 4, 5 stanowiących własność E. i D. M. oraz działki nr 1 stanowiącej własność Skarbu Państwa będącej w użytkowaniu wieczystym wymienionych. Organ przeprowadził wymagane prawem postępowanie, doprowadził do oględzin przedmiotowych działek, zgromadził niezbędny materiał dowodowy w postaci planów miejscowych oraz wyrysów i wypisów z ewidencji gruntu oraz dokumentacji zdjęciowej, a następnie decyzją z dnia [...] r., działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. w 2013 r. poz. 1409 ze zm.) nałożył na D. M. obowiązek rozbiórki utwardzonego terenu własnych działek nr 2, 3, 4, 5 oraz działki nr 1 pozostającej w wieczystym użytkowaniu. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że na działce nr 5 zlokalizowany jest nieużytkowany budynek parterowy o wymiarach 8,98m x 5,35m z jednospadowym dachem. Teren działek nr 2, 6, 5, 1 i 7 wybrukowany został kostką brukową o grubości 8 cm, a obrzeża tego terenu zakończone zostały krawężnikiem o szerokości 30 cm, wzdłuż którego wykonano odwodnienie. Według oświadczenia pełnomocnika wnioskującej o wszczęcie niniejszego postępowania teren wybrukowanych działek stanowił uprzednio łąki, a od 2011 r. sukcesywnie zwożono na niego gruz poprzemysłowy, teren został wyrównany i podniesiony o ok. 0,50 do 1 m, a w 2013 r. ułożona na nim została kostka brukowa. W 2014 r. wykonano ogrodzenie z materiałów prefabrykowanych od strony działki nr 8. W świetle poczynionych ustaleń organ zdecydował o wydaniu nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowalne. Organ przyjął, że przedmiotowe prace wykonane zostały w latach 2012 - 2013. Efektem przeprowadzonych robót budowlanych jest powstanie samodzielnego obiektu budowlanego, który w zamierzeniu inwestora miał spełniać funkcje placu do przeładunku towaru, a to przesądza o zakwalifikowaniu wykonanych robót do budowy, której rezultatem jest powstanie budowli. Organ odwołał się art. 3 pkt 6 oraz art. 3 pkt 3 cytowanej ustawy. Brak powiązania funkcjonalnego z innym obiektem wyklucza uznanie go za urządzenie budowlane zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Jedynym obiektem na tym terenie jest nieużytkowany budynek usytuowany na działce nr 5. Jednak uwzględniając zasięg inwestycji trudno uznać, aby utwardzony teren działek pełnił funkcję służebną w stosunku do istniejącego obiektu budowlanego poprzez zapewnienie możliwości dojazdu do tego obiektu lub zapewnienia miejsc parkingowych. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że wykonanie (budowa) placu przeznaczonego do przeładunku towarów objęte jest wymogiem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowe roboty budowlane związane z wykonaniem utwardzenia terenu wskazanych działek nie zostały wykonane na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie dokonano też zgłoszenia zamiaru ich wykonania do organu administracji architektoniczno- budowlanej (złożone w dniu [...] r. do Starostwa Powiatowego w M. zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na ułożeniu kostki burkowej zostało wycofane przez wnioskodawcę D. M. w dniu [...] r.). Budowa zrealizowanego obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej wypełnia dyspozycję normy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wdrożenie procedury legalizacyjnej uwarunkowane jest od stwierdzenia wystąpienia kumulatywnie przesłanek określonych w art. 48 ust. 2 ustawy. tzn. zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gdy nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno- budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W niniejszym przypadku wstępna ocena zgodności budowy z zapisem obowiązującego planu (uchwała nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r.) wykazała, że lokalizacja zrealizowanej inwestycji obejmuje tereny o różnym przeznaczeniach. Działki nr 1, 5, 2 (w części) znalazły się w jednostce planu oznaczonej symbolem 2MNU - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalnym przeznaczeniem n.in drogi i parkingi i nakazem minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej powierzchni działki budowlanej - 40% (§ 30 ust. 1 pkt 1, 2 ), a działki nr 4, 3, 7 i 9 oraz częściowo działki nr 1 i 5 w jednostce o symbolu 1ZN/ZZ - zieleń urządzona na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią z dopuszczalnym przeznaczeniem - ścieżki piesze i rowerowe, drogi wewnętrzne o nawierzchni gruntowej, sieci infrastruktury technicznej z nakazem utrzymania biologicznie użytkowanego terenu oraz zachowania istniejącej zieleni pełniącej funkcje przyrodnicze, ekologiczne i zabezpieczające przed powodzią (§ 50 ust. 1 pkt 19 i pkt 20). Teren ten nie jest przeznaczony pod zabudowę, w tym wykonanie budowli z utwardzoną nawierzchnią gruntu. W ok. 90% inwestycja usytuowana jest na terenie przeznaczonym pod zieleń urządzoną, a w pozostałej części - mieści się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z minimalnym 40% udziałem powierzchni terenu biologicznie czynnej. Wobec niezgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego legalizacja nie jest możliwa. W zaistniałej sytuacji zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i D. M.. Zarzucili decyzji naruszenie: art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane polegające na błędnym przyjęciu, iż wykonane prace utwardzenia działek wykraczają poza zakres i pojęcie utwardzenia gruntu na działce; art. 3 pkt 1 tej ustawy poprzez błędne i niewłaściwe przyjęcie, iż utwardzenie gruntu na działkach inwestora stanowi obiekt budowlany, a roboty budowlane związane z jego wykonaniem stanowią budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy oraz art. 48 ust. 1 i ust. 2 cytowanej ustawy poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w konieczności uprzedniego wstrzymania prac budowlanych i zobowiązania inwestora do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji inwestycji bez konieczności wydania decyzji o rozbiórce obiektu. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia co do istoty, względnie uchylenia decyzji w całości i umorzenia postępowania. Uzasadniając odwołanie podnieśli w pierwszej kolejności, że legalizacja wykonanych robót może następować nie tylko w trybie art. 48 ale także art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdy wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia (art. 30 ust. 1). Przed zastosowaniem właściwego trybu legalizacji organ zmuszony jest najpierw dokonać ustaleń, co do charakteru zrealizowanych robót budowlanych. dokonać ich oceny prawnej celem zakwalifikowania tych prac do konkretnego rodzaju robót budowlanych, o których stanowi art. 3 ust. 7 ustawy. Ustalenia te mają wpływ na określenie właściwego trybu dalszego postępowania. Tryby określone w art. 48, art. 49 czy art. 51 są trybami rozłącznymi znajdującymi zastosowanie w konkretnych, odmiennych stanach faktycznych. W niniejszej sprawie przedmiotem prac podlegających ocenie organu nadzoru budowlanego jest utwardzenie kostką burkową powierzchni gruntu na wskazanych działkach. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działce budowlanej nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Przykładowo będą to roboty polegające na wylaniu betonowej płyty czy ułożeniu kostki burkowej. Odróżnić od nich należy roboty ziemne, które polegają np. na wyrównaniu terenu. W rozpatrywanej sprawie w ocenie odwołujących należy odnieść się do pojęcia "urządzenie budowlane", które zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 9 ustawy, jako urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające użytkowanie obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Będą to przyłącza, urządzenia instalacyjne, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe czy place pod śmietniki, przy czym wyliczenie to jest tylko przekładowe. Zdaniem odwołujących jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy można zakwalifikować również utwardzenie powierzchni gruntu. Organ nie uwzględnił pozostającego na jednej z działek budynku i stwierdził, iż nieużytkowany budynek nie może stanowić funkcjonalnej całości z przedmiotową inwestycją bowiem "zasięg inwestycji" nie pozwala na przyjęcie roli służebnej w stosunku do budynku, przy czym stwierdzenie to nie zostało niczym poparte. Zdaniem odwołujących organ nadzoru naruszył art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego nie badając wszechstronnie zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie dokonując na jego podstawie jednoznacznych ustaleń faktycznych odnoszących się do istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że inwestor dokonywał prac etapami, nie ustalono jednak kiedy inwestor realizował kolejne prace i nie dokonano ich prawidłowej kwalifikacji. Odnosząc się do przytoczonych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odwołujący stwierdzili, że przytoczone zostały tylko zapisy obejmujące odstępstwa od przedstawionych zakazów. W ocenie odwołujących plan nie przewiduje bezwzględnego zakazu zabudowy tego terenu. Z uwagi na niewyjaśnienie i nie odniesienie się wielu zagadnień odwołujący podtrzymali zgłoszone na wstępie żądanie. Rozpatrując złożone odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szerokim uzasadnieniu organ odwoławczy, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza prawo, a mianowicie wydana została z naruszeniem przez organ pierwszej instancji zasady prawdy obiektywnej (tj. art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a także naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego) poprzez niewłaściwe wyznaczenie kręgu stron tego postępowania. Bezsprzecznie D. M. przedmiotowe roboty budowlane wykonywał w okresie od 2011 do 2013 r. Ustalenie dokładnej daty wykonania tych robót jest niepotrzebne, gdyż od co najmniej 2010 r. na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wykonywanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymagało dokonania przez inwestora zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Także od 2010 r. budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, parkingów, placów manewrowych itp. nie była zwolniona na mocy art. 29 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę lub przynajmniej zgłoszeniem zamiaru wykonania tych robót. Wątpliwości nie budzi fakt, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym dokumentacji zdjęciowej nie sposób wywieść, że przedmiotowe utwardzenie gruntu pełni funkcję palcu do przeładunku towaru. W zebranych materiałach żadna ze stron nie wskazała jednoznacznie, że wykonane utwardzenie gruntu pełni lub pełniło do tej pory taką funkcję. Ustalenie funkcji, jaką pełniło lub obecnie pełni przedmiotowe utwardzenie jest decydujące dla przyjęcia właściwego trybu prowadzonego postępowania administracyjnego. Prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest zasadne tylko w sytuacji potwierdzenia przez organ powiatowy, że przedmiotowe utwardzenie rzeczywiście pełniło lub obecnie pełni funkcję palcu do przeładunku (plac składowy) czyli wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym przypadku postępowanie naprawcze powinno być prowadzone na zasadzie art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Organ powiatowy nie ustalił dotychczas, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w całości czy są nadal prowadzone. Potwierdził przy tym organ odwoławczy, że w jego przekonaniu wykonane utwardzenie terenu nie jest, jak podnoszą to strony odwołujące, urządzeniem budowlanym, gdyż istniejący na działce nr 5 budynek nie jest użytkowany, a wykonane utwardzenie zostało objęte odrębną inwestycją. Tylko w sferze planów pozostaje wykorzystanie tego budynku do prowadzenia działalności gospodarczej. Zasadniczą kwestią w ocenie odwoławczego jest jednak błędne ustalenie przez organ powiatowy kręgu stron tego postępowania. Za strony przeprowadzonego postępowania organ ten uznał jedynie właścicieli działek, na których prowadzono przedmiotową inwestycję - tj. E. i D. M., oraz Z. i Z. B. - właścicieli działki nr 8, sąsiadującej z działkami inwestorów. Mając na uwadze wcześniej wykonane prace związane z niwelacją tego terenu i podniesieniem powierzchni gruntu nawet o 0,5m - jako strony postępowania należy uznać właścicieli i wieczystych użytkowników wszystkich działek sąsiadujących z obszarem, na którym dokonano utwardzenia. Organ odwoławczy podkreślił, iż norma z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie do wszystkich postępowań administracyjnych określonych w art. 48 do 51 ustawy Prawo budowlane, a niezapewnienie udziału stronom w postępowaniu stanowi przesłankę do jego wznowienia, wyrażoną w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji powinien także mieć na uwadze zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonać ich prawidłowej interpretacji z uwzględnieniem poszczególnych postanowień. Winien również pamiętać, że możliwe jest nakazanie rozbiórki obiektu zarówno w całości jak i w części, gdy nie pozostaje to w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyła Z. B., domagając uchylenia zaskarżonej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Decyzji zarzuciła naruszenia art. 7, art. 77 , art. 80, art. 107 i art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, skutkiem czego nie zachowano obowiązującej procedury i staranności, a organ odwoławczy nie dochował swoich kompetencji. W ocenie skarżącej kwestionowana decyzja nie uwzględnia całości materiału dowodowego, pomija twierdzenia i argumenty strony, w sposób dowolny przedstawia i uzasadnia stan rzeczywisty sprawy, przez co jest błędna i wadliwa. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ drugiej instancji ma kompetencje do samodzielnego, powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie do kontrolowania decyzji organu pierwszej instancji w aspekcie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zatem powinien podjąć wszelkie kroki do wyjaśnienia sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania, argumentację organu odwoławczego oraz stanowisko zaprezentowane przez organ pierwszej instancji w swojej decyzji, stwierdzając, że brak było podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy, zwłaszcza, że organ ten nie wskazał istotnych okoliczności, przyczyn i dowodów uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie. Podkreśliła wykonanie przedmiotowych robót w warunkach samowoli budowlanej, w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami i ze sztuką budowlaną, wskazując jednocześnie, że wykonane roboty budowlane stanowią zagrożenie dla jej nieruchomości, położonej bezpośrednio w obszarze oddziaływania inwestycji. Beztroskie betonowanie dużych areałów gruntów zalewowych, podmokłych lub wręcz bagiennych potęguje, w jej ocenie, zagrożenie powodziowe stwarzając niebezpieczeństwo dla życia, zdrowia i mienia ludzi. Jej zdaniem inwestor winien przedstawić całościowy plan swojej inwestycji, bo tylko w taki sposób możliwa jest prawidłowa jego ocena oraz uwzględnienie zarówno interesu inwestora jak i bezpieczeństwa pozostałych obywateli. Poza sporem pozostaje fakt, iż inwestor zamierza prowadzić na tym terenie działalność gospodarczą. Nie może jednak ten fakt wpływać na ograniczenie bezpieczeństwa pozostałych mieszkańców tego obszaru. Według skarżącej decyzja organu pierwszej instancji zasadnie nałożyła na inwestora obowiązek rozbiórki utwardzonego terenu, stąd też jej uchylenie było bezzasadne, tym bardziej, że brak jest podstaw do prowadzenie postępowania naprawczego. Z zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wynika bowiem, by przedmiotowa inwestycja była zgodna z jego postanowieniami. Dodatkowo podniosła, szeroko w tym względzie argumentując, iż uzasadnienie organu drugiej instancji nie spełnia wymogów określonych przepisami prawa - w tym art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreśliła też naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu i zwróciła uwagę na fakt, że działka nr 8, pozostająca w bezpośrednim sąsiedztwie jej działki nigdy nie była działką budowlaną, a zawsze była łąką. Przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego organ drugiej instancji winien w jej ocenie orzekać merytorycznie, gdyż brak było przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swojej stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podkreślił, że w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy organ drugiej instancji powziął uzasadnione wątpliwości co do prawidłowego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych. Podkreślił, że prawidłowe ustalenie funkcji, jaką pełniło lub obecnie pełni przedmiotowe utwardzenie terenu jest decydujące dla przyjęcia właściwego trybu prowadzonego postępowania administracyjnego. Ponadto organ zwrócił uwagę na błędne ustalenie przez organ powiatowy kręgu stron przeprowadzonego postępowania, wskutek czego naruszona została norma art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż stronami tego postępowania powinni być także właściciele i użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio sąsiadujących z tym terenem. Organ dodał, że brak jest możliwości konwalidowania tego braku w postępowaniu odwoławczym. W ocenie organu odwoławczego treść zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji narusza także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w myśl których który dopuszcza zabudowę terenu oznaczonego symbolem 2MNU w 60%, stanowiąc o zachowaniu minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w 40% powierzchni terenu, co oznacza możliwość dokonania częściowej rozbiórki. Na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. pełnomocnik uczestnika postępowania D. M. wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności czy celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego, etyki czy moralności. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Uwzględniając skargę Sąd podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 145 § 1 cytowanej powyżej ustawy. Analiza akt sprawy dowiodła, że skarga w niniejszej sprawie nie mogła odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem w takim przypadku czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformatoryjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jak podkreśla sama skarżąca, zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego całościowego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie jedynie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Pamiętać trzeba, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, ale oczywiście nie w sytuacji, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w znacznej części. Nie można bowiem doprowadzić do całkowitego przeniesienia postępowania wyjaśniającego z organu pierwszej instancji do organu odwoławczego. W takim bowiem przypadku złamana zostanie wymieniona powyżej zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można bowiem pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem obowiązujących przepisów procedury administracyjnej, a mianowicie art. 7, art. 77 czy art. 80, a także art. 28 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż przeprowadzone przez ten organ postępowanie nie wyjaśniło i nie ustaliło wielu aspektów sprawy, a także naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. W pierwszej kolejności należy podzielić twierdzenie organu odwoławczego, że organ pierwszej instancji prowadząc postępowanie zakończone wydaniem kwestionowanej decyzji nie ustalił w sposób pełny i prawidłowy kręgu stron tego postępowania. Stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy ustalenie kręgu stron postępowania nie jest zależne od woli podmiotów i ich subiektywnych odczuć i przekonań, ale uwarunkowane jest istnieniem przepisu prawa pozwalającego zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. syn. akt II OSK 999/06). Obowiązkiem organu jest zaś zapewnienie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu wszystkim jego stronom, a nie tylko podmiotom, które wykazują aktywność i inicjują dane postępowanie. Wskazanego uchybienia nie można konwalidować w postępowaniu odwoławczym bez narażenia się na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dlatego też organ odwoławczy dostrzegając to uchybienie już tylko z tego powodu zmuszony był uchylić decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. celem przeprowadzenie ponownego postępowania z uwzględnieniem wszystkich .jego stron i zapewnieniem im czynnego udziału w sprawie, bez narażenia się na wzruszenie tej decyzji z powodu naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolejną kwestią, która w analizowanej sprawie wymaga wyjaśnienia jest przyjęty tryb postępowania legalizacyjnego. Przepisy ustawy Prawo budowlane przewidują różne tryby prowadzenia tego postępowania. Organ pierwszej instancji jako podstawę działania podał art. 48 Prawa budowlanego, przyjął zatem, że obiekty wskazane w decyzji rozbiórkowej powstały w warunkach, kiedy na ich wykonanie niezbędne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Uznał zatem, że stanowią one place składowe względzie place postojowe. Nie uwzględnił przy tym w żadnym stopniu regulacji art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 Prawa budowlanego, gdzie jest mowa o utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Mając na uwadze obowiązujący stan prawny trzeba potwierdzić, że na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wykonywanie utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych wymagało dokonania przez inwestora zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno- budowlanej. Z kolej budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych powyżej 10 stanowisk, parkingów, placów manewrowych, placów składowych itp. nie była zwolniona na mocy art. 29 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę, czyli inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę. Dlatego w rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości fakt, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Tym niemniej na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym także dokumentacji zdjęciowej nie sposób wywieść, jaką funkcję pełniło lub pełni przedmiotowe utwardzenie gruntu, czy był to np. plac do przeładunku towaru, czy do jego składowania. W zebranych materiałach żadna ze stron nie wskazała jednoznacznie, że wykonane utwardzenie gruntu pełni lub pełniło do tej pory taką funkcję, a ustalenie funkcji, jaką pełniło lub obecnie pełni przedmiotowe utwardzenie jest decydujące dla przyjęcia właściwego trybu prowadzonego postępowania administracyjnego. Prowadzenie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jak zostało to uczynione przez organ pierwszej instancji w kontrolowanym postępowaniu, jest zasadne tylko w sytuacji jednoznacznego potwierdzenia przez organ powiatowy, że przedmiotowe utwardzenie rzeczywiście pełniło lub obecnie pełni funkcję palcu do przeładunku (placu składowy) czyli wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym przypadku postępowanie naprawcze powinno być prowadzone w trybie wskazanym w art. 51 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nadto organ powiatowy nie ustalił dotychczas, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w całości czy są nadal prowadzone. Należy podzielić przy tym stanowisko organów, że zarzut odwołania inwestorów, że przedmiotowe utwardzenie powierzchni gruntu działki należy potraktować jako urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, nie może być uwzględniony, wobec jego niezasadności. Trudno w tym zakresie podzielić twierdzenia inwestorów, gdyż jak ustalono w trakcie postępowania budynek pozostający na jednaj z działek (nr 5) pozostaje nieużytkowany. Zasadnie zatem organy uznały, że nieużytkowany budynek nie może stanowić funkcjonalnej całości z przedmiotową inwestycją bowiem "zasięg inwestycji" nie pozwala na przyjęcie roli służebnej w stosunku do nie używanego budynku. Użytkowanie tego budynku pozostaje tylko w sferze planów, a to w przypadku rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej. Nie została też sprawa jednoznacznie wyjaśniona w zakresie jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ pierwszej instancji powinien zatem dokonać ponownej, dokładnej analizy wszystkich postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta M. z dnia [...] r.., a dokonując jego prawidłowej interpretacji mieć także na uwadze zarówno przeznaczenie tego terenu (2MNU czy 1ZN/ZZ – tzn. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczalnym przeznaczeniem n.in drogi i parkingi czy zieleń urządzona na obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią) jak również możliwość wskazanej zabudowy przynajmniej w części (pozostawienie minimalnego udziału powierzchni terenu biologicznie czynnej minimum w 40%.). W rezultacie może to powodować nakazanie rozbiórki tylko w części, gdy nie pozostaje to w sprzeczności z pozostałymi postanowieniami planu. Uwzględniając zatem powyższe zasadnie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 Kodeksu, wobec niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, a zatem w tych warunkach zasadne było skorzystanie przez ten organ z rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło ono być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.