II SA/Gl 1444/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda,, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. stwierdza nieważność punktu 2 zaskarżonej decyzji, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie. Na wniosek M. W., który wpłynął do organu w dniu 12 kwietnia 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. wszczął postępowanie w sprawie wykonania samowolnej zabudowy balkonu w budynku mieszkalnym należącym do U. C. i obecnie skarżącej M. W., położonym przy ul. [...] w M. W toku postępowania przeprowadzono oględziny (w dniu 3 czerwca 2011 r.), w trakcie których ustalono, że na spornym obiekcie budowlanym dokonano samowolnej zabudowy balkonu. Według współwłaścicielek zabudowy tej dokonał nieżyjący już ojciec skarżącej – H. C. około 1993 r. Organ, na okoliczność daty przeprowadzenia spornych robót budowlanych przesłuchał świadków (współwłaścicielki nieruchomości, S. W. – małżonka skarżącej, M. W., H. W. (ojca S. W.) oraz właścicieli nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której znajduje się przedmiotowy budynek. Organ otrzymał również kopię decyzji z dnia [...] r., nr [...], wraz z załącznikami dotyczącej udzielenia U. i H. C. pozwolenia na budowę – dobudowę i modernizację budynku mieszkalnego. Oprócz tego, w toku prowadzonego postępowania organ uzyskał dodatkowy dowód w postaci nagrania z ceremonii ślubnej M. i S. W., na którym uwidoczniony został stan budynku w dniach 22 kwietnia i 2 maja 1995 r. Z przesłuchań świadków wyłoniła się rozbieżność: część z nich, w tym współwłaścicielki nieruchomości utrzymywali, że zabudowa została dokonana w 1994 r. przez H. C., zaś M. W. twierdziła, że roboty przeprowadzono w 2008 r. Skarżąca i jej małżonek oświadczyli, że sporne prace zostały dokonane w 1994 r., następnie konstrukcja została rozmontowana na czas ocieplania budynku w 1995 r. i w tym samym roku ponownie ją złożono. W 2008 r. dokonano jedynie ocieplenia tej rozbudowy. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji działając w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nałożył na M. i S. W. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności dokonanych prac z ustaleniami planu miejscowego, złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie to zostało zaskarżone do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., który postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Następnie, postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], organ pierwszej instancji uchylił własne postanowienie z dnia [...] r. i wyznaczył inwestorom nowy termin wykonania nałożonego na nich obowiązku, tj. dzień 22 kwietnia 2013 r. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] r., organ pierwszej instancji nałożył na M. W. i S. W. obowiązek rozbiórki samowolnie nadbudowanej części budynku mieszkalnego. Organ wskazał, że inwestorzy nie przedłożyli dokumentów, o które zostali wezwani a wobec tego zaistniała podstawa do podjęcia działań zmierzających do rozbiórki samowoli budowlanej. Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na błędnych ustaleniach faktycznych dotyczących daty wykonania spornej zabudowy balkonu. Ponadto wskazała, że w sprawie zastosowano niewłaściwe przepisy prawa budowlanego, albowiem do spornej zabudowy powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie skarżącej kwestionowane prace należy zaliczyć do kategorii remontu, nie zaś, jak twierdzi organ do nadbudowy lub rozbudowy. Na koniec podkreśliła, że decyzja ta została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie – jej małżonka. Rozpoznając to odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy zarówno decyzję organu pierwszej instancji jak i postanowienie tegoż organu z dnia [...] r. dotyczące obowiązku przedłożenia dokumentów. Organ odwoławczy wskazał, iż sprzecznymi z logiką są oświadczenia współwłaścicieli nieruchomości o dokonaniu nadbudowy, jej rozbiórce oraz ponownym wykonaniu na przestrzeni lat 1994 – 1995 r. zwłaszcza, że z materiału dowodowego (nagrania wideo ze ślubu M. W. i S. W.) wynika, że w 1995 r. na spornym balkonie istniała tylko balustrada. W świetle norm obowiązujących w 1995 r., roboty budowlane dokonane na przedmiotowej nieruchomości stanowiły budowę obiektu, a za takową mogą uchodzić również w świetle przepisów obowiązujących obecnie. Skoro zaś skarżąca i jej małżonek nie skorzystali z możliwości zalegalizowania wspomnianej rozbudowy, organ zobowiązany był do wydania decyzji o której mowa w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie organu niezależnie od tego, czy do stanu faktycznego zastosowanie znalazłyby przepisy ustawy aktualnie obowiązującej, czy też Prawa budowlanego z 1974 r., wspomniane prace i tak nie mogłyby zostać zakwalifikowane jako remont. Za bezzasadny uznano również zarzut niewłaściwego oznaczenia stron postępowania, skoro ustawa Prawo budowlane, obok pojęcia właściciela posługuje się terminem "inwestor", a za takiego należy uznać S. W. – małżonka skarżącej, zamieszkującego z nią we wspomnianym obiekcie budowlanym. W skardze na tę decyzję skarżąca zarzuciła organom nadzoru budowlanego niewłaściwe zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, albowiem brak było przesłanek do jego zastosowania, gdyż w istocie przeprowadzone prace należy zakwalifikować jako remont. Nadto podkreśliła, że decyzję skierowano do złego adresata – skarżąca twierdzi, że to nie ona była inwestorem lecz jej nieżyjący ojciec, a jeśli decyzje winny być kierowane na współwłaścicieli budynku, to ten status posiadają ona i jej matka. Ponowiony został również zarzut niewłaściwe przeprowadzonego postępowania dowodowego – czym naruszono art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. nie ustalając ostatecznie kiedy sporna inwestycja została wykonana. Na koniec wreszcie skarżąca podkreśliła, że uniemożliwiono stronom wzięcie czynnego udziału w postępowaniu albowiem nie wskazano, kto udostępnił nagranie wideo znajdujące się w aktach sprawy, a także uniemożliwiono zapoznanie się z treścią protokołu z przesłuchania świadka (A. C.). W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasadniczo nie zasługiwała na uwzględnienie. Dokonując jednak kontroli wykraczającej poza granice skargi, Sąd stwierdził że zaszły przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. w odniesieniu do części zaskarżonej decyzji, a to ze względu na fakt, że rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim tej decyzji jest w świetle obowiązujących norm niedopuszczalne. W konsekwencji stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] r. W pozostałym zakresie Sąd uznał skargę za bezzasadną, co w konsekwencji prowadziło do jej oddalenia. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nałożył na M. i S. W. obowiązek przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta o zgodności dokonanych prac z ustaleniami planu miejscowego, złożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami i uzgodnieniami oraz przedłożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Niewykonanie ciążącego na stronie obowiązku przedstawienia wspomnianych dokumentów i oświadczenia skutkuje wydaniem decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Wskazać trzeba, że ani przepisy ustawy Prawo budowlane ani też regulacje ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej K.p.a.) nie przewidują możliwości weryfikacji tego rodzaju orzeczenia w trybie instancyjnym, a zwłaszcza w formie decyzji administracyjnej. Dopiero w ramach kontroli decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, dokonywanej w toku instancyjnym, w ramach postępowania administracyjnego ocenia się również postanowienie wydane w oparciu o art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Nie oznacza to wszakże, że organ wydający w takiej sprawie decyzję administracyjną winien w odrębnym punkcie swojego rozstrzygnięcia orzec o utrzymaniu wspomnianego postanowienia w mocy, gdyż nie ma do tego żadnych podstaw normatywnych. W konsekwencji należało stwierdzić, że w tej części zaskarżona decyzja jest obarczona wadą, która daje podstawę do stwierdzenia jej nieważności w oparciu przepis art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Oddalając skargę w pozostałym zakresie Sąd stwierdził, że podniesione przez skarżącą zarzuty nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a podejmowane przez organy czynności nie uchybiają obowiązującym regulacjom prawnym. Wbrew stanowisku strony skarżącej wykonanych prac budowlanych nie można zakwalifikować jako remontu, albowiem zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W toku całego postępowania administracyjnego nie udowodniono, że sporna zabudowa balkonu znajdującego się w przedmiotowym budynku została rzeczywiście wykonana w dacie, na którą powołuje się skarżąca, a wykonane przez jej małżonka prace odpowiadały definicji remontu. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że skarżąca w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego podawała rozbieżne daty dotyczące wykonania zabudowy balkonu i jej remontu. W protokole z oględzin z dnia 3 czerwca 2011 r. wskazała, że ocieplenie ścian zostało wykonane w 2011 r. na wiosnę, a ściany balkonu wykonano w 1993 r. Z kolei w protokole sporządzonym w dniu 16 listopada 2011 r. skarżąca oświadczyła, że zabudowę balkonu wykonano w 1993 r., remont w 1995 r., a ocieplenie budynku miało miejsce w 2008 r. W skardze natomiast wskazała, że zabudowa balkonu została wykonana w roku 1994 r., a jej mąż w 1995 r. wykonał jego remont. Z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ w postaci zeznań świadków oraz zdjęć uzyskanych z zapisu wideo ceremonii ślubnej skarżącej ponad wszelką wątpliwość wynika, że w dniu 2 maja 1995 r. sporna zabudowa nie istniała. Wyjaśnienia strony, jakoby została ona wcześniej rozebrana, a już po ślubie ponownie wykonana są nieprzekonujące i jak słusznie zauważył organ, sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym. Trudno bowiem znaleźć uzasadnienie dla wykonania zabudowy balkonu, następnie po roku jej rozebrania i w stosunkowo krótkim czasie ponownego jej wykonania. Również zeznania świadków – sąsiadów przeczą tezom skarżącej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy w sposób prawidłowy i wyczerpujący zgromadził dowody, a wnioski jakie wyprowadził na ich podstawie uznać należy za uzasadnione. Tym samym kierowane pod adresem organu zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługiwały na uwzględnienie, a stwierdzenie wystąpienia samowoli budowlanej dawało podstawę do wszczęcia postępowania zmierzającego do jej legalizacji. Skoro zaś skarżąca i jej małżonek nie zastosowali się do treści postanowienia z dnia [...] r., to konsekwencją ich postawy było nałożenie nakazu rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Nie zasługiwały również na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że decyzje skierowano do prawidłowo oznaczonych adresatów, tj. do skarżącej i jej małżonka. Wbrew stanowisku strony organy obu instancji prawidłowo uznały, że inwestorami spornej nadbudowy są skarżąca i jej małżonek S. W. Skoro bowiem w toku postępowania dowodowego nie ustalono udziału osób trzecich w wykonaniu spornych robót budowlanych, a zarówno skarżąca jak i jej małżonek przyznali, że "remont" wykonał S. W. w budynku stanowiącym współwłasność skarżącej, to tym samym uznanie ich za adresatów decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki było ze wszech miar uzasadnione. Pojęcie inwestora, którym posługuje się Prawo budowlane nie może być utożsamiane wyłącznie z właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek. W realiach rozpoznawanej sprawy taki status przynależy małżonkowi skarżącej, który pomimo, że nie dysponuje żadnym tytułem prawnym do nieruchomości, wykonywał sporne prace jako inwestor. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. W toku całego postępowania administracyjnego strony były informowane o kolejnych czynnościach dowodowych z odpowiednim wyprzedzeniem. Zarazem brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że skarżącej w jakikolwiek sposób ograniczono dostęp do zgromadzonego materiału dowodowego, uniemożliwiając jej zapoznanie się z nim. Zarzut ten skarżąca podniosła zresztą dopiero na etapie złożenia skargi do Sądu, a w aktach administracyjnych brak jest jakiegokolwiek dokumentu świadczącego o tym, że stronie odmówiono lub utrudniono dostępu do akt. Z akt sprawy wynika natomiast m.in., kto i kiedy dostarczył organowi kasetę z nagraniem wideo z ceremonii ślubnej skarżącej (vide: protokół z przesłuchania świadka A. C. z dnia 2 września 2011 r., uzupełniony w dniu 5 września 2011 r.). Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. W pozostałym zakresie skargę oddalono na zasadzie art. 151 powołanej ustawy. O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż w istocie Sąd nie uwzględnił skargi, a tym samym nie zaistniała przesłanka do zasądzenia kosztów postępowania, o której mowa w art. 200 powołanej ustawy.