II SA/Gl 1446/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant starszy referent Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K.M. i F. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza C. z dnia [...]r. nr [...], 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Pismem z dnia z dnia [...] r. F. M., współwłaściciel działki położonej w Z. przy ulicy [...], zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy w C., Wydział Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej z wnioskiem o rozpatrzenie sprawy zgodnie z treścią art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Wskazał, iż jego sąsiad G. M., przy rozbudowie budynku i dobudowie garażu ziemię z wykopu fundamentów i wybraną z garażu rozplantował wzdłuż budynku i garażu. Według jego oceny rozplantowano w ten sposób ok. [...] m³ ziemi z wykopu fundamentów i ok. [...] m³ ziemi wybranej z garażu. Mimo zgłaszanych sąsiadowi uwag, nie spowodowały one oczekiwanej reakcji, wskutek czego działka ta na całej powierzchni została podniesiona o ok. 20 cm i dalej jest podnoszona. W wyniku złożenia tego pisma, działający z upoważnienia Burmistrza Naczelnik Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie przy ulicy [...] w Z., a w dniu [...] r. przeprowadził oględziny terenu. W wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej w terenie ustalono, że działka należąca do wnioskującego od strony południowej graniczy z działką G. M., a granica ta wynosi [...] m. Według oświadczenia wnioskującego w [...] r. teren działki sąsiada został podwyższony o ok. 20 do 40 cm na całej długości. Teren działki wnioskującego przyległy do działki G. M. zagospodarowany jest pod uprawy warzyw oraz drzew i krzewów owocowych. W trakcie oględzin nie stwierdzono zastoin wodnych na działce. Według oświadczenia G. M. w [...] r. został wymieniony chodnik betonowy na ułożony kostką brukową. Istniejący osadnik (z lat 70-tych) został przykryty płytą betonową. Wody opadowe z budynku mieszkalnego i gospodarczego odprowadzane są do trzech studzienek, a dalej do rowu wzdłuż ulicy [...]. Budynek oraz wybrukowany chodnik są odrenowane. Podniesienie terenu wynosi od 5 do 10 cm. Spadek terenu na wysokości budynku mieszkalnego następuje w kierunku działki przy ulicy [...]. Przy tak ustalonym stanie faktycznym, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Burmistrz C. odmówił nakazania przywrócenia stanu poprzedniego i wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w obrębie działki nr [...] położonej przy ulicy [...] w Z. stanowiącej własność G. M. W podstawie prawnej decyzji przywołany został art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz.145 ze zm.) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu organ potwierdził ustalenia poczynione w trakcie oględzin, powtarzając, iż teren działki należącej do G. M. został podniesiony o ok. od 5 do 10 cm, podkreślając przy tym, że wody opadowe z budynku mieszkalnego, brukowanego chodnika odprowadzane są do studzienek znajdujących się na terenie ogrodu, z dalszym odprowadzeniem do rowu przy ulicy [...]. Nie stwierdzono przy tym zastoin wodnych na terenie nieruchomości wnioskujących i nie zaobserwowano szkód spowodowanych zastoinami. Dodano, że z map znajdujących się w zasobach geodezyjnych Urzędu wynika, iż naturalny spadek terenu w tym rejonie jest niewielki i przebiega od strony posesji małżonków M. w kierunku ulicy [...], co potwierdza grawitacyjne odprowadzanie wód opadowych z terenu obu posesji. Wobec powyższych ustaleń nie stwierdzono podstawy do wydania wobec G. M. decyzji przewidzianej w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli F. i K. M. W odwołaniu stwierdzili, iż nie zgadzają się z wydaną w sprawie decyzją. W ich ocenie nie został wyjaśniony istniejący stan z podniesieniem gruntu, chociaż ziemia została rozplantowana, a kostka ułożona. Nie wyjaśniono wysokości podsypki ziemi, piasku i płytek. Wyjątek stanowi zagłębienie po rozebranej altanie, gdzie nasyp stanowi od 5 do 10 cm, na pozostałym terenie tj. całej szerokości i długości, w jego ocenie, działka podniesiona została od 20 do 25 cm, co można stwierdzić "gołym okiem" m.in. po zasypanych podmurówkach. Jego zdaniem podsypanie ziemi na tej działce spowodowało przynajmniej z jednej strony (strony południowej) spadek w kierunku jego działki. Stwierdził, że oględziny wykonane były nierzetelnie. Nie stwierdzono np. zasypanych schodów do wejścia do budynku sąsiada, czy wymiany nowych drzwiczek pod werandą, gdyż stare okazały się za długie. Podkreślił, iż pierwotnie faktycznie był spadek w kierunku ulicy [...], ale obecnie wobec podniesienia terenu miejscami o 40 cm, wody opadowe i gruntowe idą w jego kierunku jego działki. Rozpoznając złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy, po przedstawieniu treści art. 29 Prawa wodnego podkreślił, iż ustawa ta nie zawiera definicji pojęcia "zmiany stanu na gruncie". Analiza przepisu art. 29 ustawy prowadzi do wniosku, że to takie działania, które ingerują w naturalny stan wody na danym terenie związany z jego ukształtowaniem, warunkami przyrodniczymi czy też hydrologicznymi. Działaniem takim jest m.in. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich zgodnie z naturalnym kierunkiem odpływu – np. zasypanie zagłębienia czy też zmiana ukształtowania terenu. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji podczas przeprowadzonych oględzin nie stwierdził zastoin wodnych ani szkód wyrządzonych zastoinami. W świetle art. 29 ust. 3 cytowanej ustawy sam fakt określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do jego zastosowania. Konieczne jest wykazanie, że owa zmiana spowodowała pogorszenie stosunków wodnych na gruncie ze szkodą na gruncie sąsiednim. Niezbędne jest przy tym ustalenie związku przyczynowego pomiędzy działaniem a szkodą. W przedmiotowej sprawie, jak wykazał organ, wody opadowe z rynien budynku G. M. odprowadzane są do studzienek znajdujących się na terenie ogrodu, z dalszym ich odprowadzeniem do rowu przy ulicy [...]. Nadto według oświadczenia właściciela nieruchomości także chodnik jest odrenowany, a wody odprowadzone są tak jak w przypadku wody z rynien budynku. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ odwoławczy stwierdził, iż wobec nie stwierdzenia na działce należącej do małżonków M. szkód powstałych poprzez podniesienie terenu działki G. M., brak jest podstaw do przyjęcia innego rozstrzygnięcia w sprawie. Organ drugiej instancji podkreślił nadto, że w trakcie postępowania przed organem pierwszej instancji, strony miały możliwość czynnego w nim uczestniczenia. Zarzut przeprowadzenia nierzetelnych oględzin, nie może w ocenie organu być zasadny, gdyż strony w nich uczestniczące mogły przedstawiać własne stanowisko w sprawie, które było protokołowane i przyjęte przez obecnych bez zastrzeżeń, o czym świadczą podpisy pod protokołem. W skardze na powyższą decyzję skarżący K. M. i F. M. wnieśli o jej uchylenie i uchylenie decyzji ją poprzedzającej z powodu rażącego naruszenia prawa i interesu obywateli oraz przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w C. Wskazując na treść art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego podnieśli, że organy winny stać na straży praworządności i dążyć do całkowitego wyjaśnienia sprawy w interesie obywateli. W niniejszej sprawie zasada ta została złamana z uwagi na nie wyjaśnienie sprawy podniesienia gruntu na działce sąsiedniej. Nie jest prawdą, iż teren ten został podniesiony tylko o 5 do 10 cm, gdyż faktycznie został on podniesiony z jednej strony – od działki skarżących o ok. 20-25 cm, a drugiej strony o ok. 40 do 50cm. Tak więc w swej decyzji Burmistrz C. nie podał właściwej wysokości podniesionego gruntu, a w związku z tym sprawa nie została wyjaśniona zgodnie z istniejącym stanem faktycznym. Z kolei organ drugiej instancji "przyklepał" decyzję organu pierwszej instancji nie rozpatrując podnoszonych w odwołaniu zarzutów. Wskazali, że długość granicy z posesją G. M. wynosi ok. 35 m od strony południowej i od tej strony są podtopienia, a nie od strony zachodniej jak mylnie podano w decyzji. Wskazując na art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego skarżący F. M. dodał, iż nie był dopuszczony do oględzin na posesji sąsiada i nie mógł przedstawić własnego stanowiska w tym zakresie. Podkreślił, iż zgodnie z art. 77 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego fakty znane z urzędu należy stronie zakomunikować. Organ miał dostęp do map geodezyjnych, na podstawie których ustalił w decyzji, iż spadek terenu jest niewielki i przebiega od ich posesji do ulicy [...]. Obecnie jest jednak odwrotnie wskutek podniesienia gruntu przez sąsiada., a z dokumentami nie zostali jednak zaznajomieni. Skarżący dodali, że podczas oględzin naruszony został art. 78 Kodeksu, gdyż nie przeprowadzono tych oględzin wnikliwie i dokładnie oraz nie zwrócono uwagi na podnoszone argumenty. Wskazali, że przebudowa chodnika, jego wybrukowanie także spowodowało nadsypanie terenu i jego spad w kierunku ich działki. Wskazali, że na mocy art. 9 Kodeksu organy mają obowiązek udzielania stronom postępowania wszelkich informacji. Organy złamały tę zasadę i zostali wprowadzenie w błąd, wskutek czego nie zgłaszali własnych sugestii i uwag. Podkreślili, iż spływające obecnie wody opadowe i gruntowe na ich działkę przynoszą straty w uprawie jarzyn, krzewów i drzew owocowych, wskazując na uschnięcie jednej jabłoni już po przeprowadzonych oględzinach. Uschnięcie i choroba tego drzewa owocowego jest wynikiem i dowodem podtopień wiosennych i wilgotności podłoża wzdłuż ogrodzenia. Zatem podniesienie poziomu gruntu na działce przez G. M. ma bezpośredni wpływ na uprawy warzywne, których nie można uprawiać od dwóch lat z powodu wilgoci, a krzewy owocowe nie owocują. Stan ten może zmienić się dopiero, gdy zostanie rozebrana ziemia nadsypana na działce sąsiada. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. powtórzyło, co do zasady argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądowe, podkreśliło, iż kwestia podniesienia terenu na działce musi być rozpatrywana w stosunku do szkód na gruntach sąsiednich, a takich nie stwierdzono. Organ stwierdził, iż ustalenie, że nie występują łącznie przesłanki określone w art. 29 ust. 1 Prawa wodnego powinno prowadzić do wydania odmowy wydania w sprawie decyzji zobowiązującej do przywrócenia stanu wody na gruncie. Kolegium dodało, że skarżący dopiero w skardze wskazali szkody powstałe na ich gruncie, nie wskazując na ten fakt wcześniej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy zaznaczyć, że przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji była sprawa naruszenia stosunków wodnych na gruncie. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, zgodnie z którym właściciel gruntu nie może, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich, ani odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (§ 1), na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wód, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich (§2), oraz w przypadku, gdy spowodowane przez właściciela gruntu zmiany na gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom (§ 3). Zacytowana regulacja nie pozostawia więc wątpliwości, że to na właścicielu nieruchomości ciąży obowiązek takiego jej użytkowania, by nie powodować zmian w stanie wody na gruncie, wpływającej ze szkodą na grunty sąsiednie, a kiedy zmiany spowodują szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie, to na nim ciąży obowiązek przywrócenia do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza tego zapisu prowadzi do stwierdzenia, że niewątpliwie nakaz określony tym przepisem może zostać wydany dopiero wówczas, gdy bezsprzecznie wykazane zostanie wystąpienie (zaistnienie) łącznie dwóch przesłanek, a mianowicie właściciel gruntu spowodował zmianę stanu wody na gruncie oraz zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiedzkie. Lektura akt administracyjnych niniejszej sprawy pozwala na stwierdzenie, że niewątpliwie właściciel działki położonej w Z. przy ulicy [...] G. M. dokonał zmiany stanu wody na gruncie, a to przez podniesienie terenu swojej działki poprzez rozplantowanie na niej ziemi pozostałej z prowadzonych na działce prac budowlanych (po wykonanych wykopach). Fakt podniesienia poziomu działki przy ulicy [...] przyznaje tak sam jej właściciel, (o 5 do 10 cm), jak i skarżący wskazując jednak, że teren został podwyższony o 20 do 40 cm, a nawet 50 cm (w skardze). Przy tak różnych twierdzeniach uczestników postępowania nie ustalono w trakcie prowadzonego postępowania dokładnie, o ile faktycznie grunt należący do G. M. został podniesiony. Bardzo pobieżnie i niedokładnie w tym postępowaniu zbadana została i druga kwestia, a mianowicie czy wykonane zmiany – podwyższenie terenu wpływają w sposób szkodliwy na działkę skarżącego. Nie można bowiem uznać za wystarczającego stwierdzenia, że na działce skarżącego nie stwierdzono zastoin wodnych, a tym samym nie zaobserwowano szkód spowodowanych zastoinami. Uwzględniając, że oględziny terenu przeprowadzone były w dniu [...]., czyli z założenia w okresie, gdy powinna być ładna, bezdeszczowa pogoda, nie można tej obserwacji uznać za miarodajną do oceny ewentualnych podtopień, zawilgoceń czy zalań, o których przecież skarżący informowali. Przyjęcie zatem założenia, że tylko takie szkody (w postaci zastoin wodnych) mogły być spowodowane poprzez wykonane podniesienie terenu na sąsiedniej działce było i jest niczym nie uzasadnione. Wskazać przyjdzie, że zmiana stosunków wodnych na gruncie w wyniku działań G. M., może szkodliwie oddziaływać na sąsiednie grunty i niekoniecznie musi łączyć się to z konkretnym uszczerbkiem majątkowym lub utratą spodziewanych korzyści. Może polegać też na tym, że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej m.in. w postaci niebezpieczeństwa zalania, zatopienia lub podtopienia. W niniejszej sprawie nadto skarżący podnosili, że zmiana stanu na sąsiedniej działce ma wpływ m.in. na prowadzone przez nich uprawy i pozostające na tym terenie drzewa i krzewy owoce. Nie można zatem całkowicie wykluczyć, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodnego. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej należy więc w tych okolicznościach uznać, że wydane one zostały z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w rezultacie doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia nieuwzględniającego całokształtu stanu faktycznego i prawnego sprawy. Z przedłożonych składowi orzekającemu akt administracyjnych sprawy nie wynika by zebrany w sprawie materiał pozwalał organom na podjęcie kwestionowanych rozstrzygnięć. Wprawdzie organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na posiadane w zasobach geodezyjnych mapy obrazujące naturalny spadek terenu, jednak map tych nie dołączono do akt sprawy uniemożliwiając tym samym sprawdzenie przyjętych w trakcie prowadzonego postępowania twierdzeń. Nie można także dokonać kontroli, czy ten naturalny spadek terenu, uwidoczniony na posiadanych mapach, wskutek działania G. M., został naruszony czy też nie. Także dołączony do akt protokół z przeprowadzonych oględzin w dniu [...] r. sporządzony został niedbale, nie zawiera niezbędnych danych i nie odzwierciedla jednoznacznie sytuacji faktycznej. Organ prowadzący te oględziny oparł się głównie na oświadczeniach stron postępowania, nie dokonując żadnych własnych ustaleń i nie podejmując samodzielnych ocen. Stąd też nie wyjaśniono w sposób nie budzący wątpliwości, jak wysoko został podniesiony grunt na działce należącej do G. M., czy faktycznie wody opadowe odprowadzane są w sposób przez niego podany, nie zostało bowiem sprawdzone, czy rzeczywiście wody opadowe z budynku odprowadzane są rynnami do trzech studzienek, czy są one czynne i odprowadzają dalej te wody opadowe do rowu przy ulicy [...]. Nie przeprowadzono w końcu żadnego postępowania mającego na celu ustalenie faktycznego przenikania wód z nieruchomości G. M. na nieruchomość skarżącego. Dodatkowo należy zauważyć, że art. 29 ust. 3 Prawa wodnego stanowi "jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zamiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom". Przywołane unormowanie prawne przewiduje zatem alternatywny sposób załatwienia sprawy, czyli w przypadku zaistnienia przesłanek wybór jednego ze sposobów przywrócenia naturalnego stanu wód na gruncie w zależności od uznania organu administracyjnego, czyli albo przywrócenie stanu poprzedniego, albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Ustawa nie zawiera żadnego dodatkowego unormowania, z którego wynikałoby, iż jako podstawowe preferowane jest któreś wskazane w przepisie rozwiązanie, czyli w celu usunięcia szkodliwego wpływu zmiany stanu wody na nieruchomości sąsiedniej to organ winien nakazać w decyzji taki sposób zapobieżenia szkodom, jaki w okolicznościach danej sprawy będzie najskuteczniejszy i najprostszy do wykonania. Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając zaskarżoną decyzję, oraz decyzję ją poprzedzającą za wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzekł o ich uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 cytowanej. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku. Wskazania co do postępowania organów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu.