II SA/Gl 1448/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu oddala skargę. Decyzją nr [...] z dnia [...] r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę Z. K. i I. K. - W. prowadzących działalność Grupa "A" Sp. z o.o. w P. chłodni wraz z sortownią i niezbędną infrastrukturą techniczną w K. przy ulicy [...] na wskazanych działach. Pismem z dnia [...] r. "A". Sp. z o.o przedłożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. zawiadomienie o zakończeniu budowy przedmiotowej chłodni, które zostało przyjęte bez sprzeciwu, o czym powiadomił Powiatowy Inspektor pismem z dnia [...] r. W dniu [...] r. G. T. złożył Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. o pozwoleniu na użytkowanie przedsięwzięcia pn. "budowa budynku chłodni wraz z sortownią oraz niezbędną infrastrukturą techniczną ...", wskazując m.in. że inwestycja była uciążliwa na etapie realizacji i jest nią nadal, a nadto nie spełniono warunków zapisanych w decyzji środowiskowej. Pismem z dnia [...] r. uzupełnił swój pierwszy wniosek domagając się przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 Prawa budowlanego, wskazując na dużą uciążliwość przedmiotowej inwestycji oraz jej wykonanie niezgodnie z udzielonymi zezwoleniami, a w szczególności z decyzją środowiskową. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w T., działając na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku chłodni wraz z sortownią oraz niezbędną infrastrukturą techniczną na wskazanych działkach przy ulicy [...] w K.. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja powstała na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, a o jej zakończeniu organ został prawidłowo powiadomiony, zgodnie z obowiązującymi w tym względzie przepisami ustawy Prawo budowlane. W niniejszym przypadku, zgodnie z art. 55 ust. 1 obiekty o kategorii II i VIII, a tak został zakwalifikowana przedmiotowa inwestycja, nie wymagają uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wobec wypełnienia przez inwestora nałożonych na niego obowiązków, organ bez sprzeciwu przyjął zawiadomienie z dnia 12 grudnia 2013 r o zakończeniu budowy przedmiotowej inwestycji. Atrybut strony w tym postępowaniu przysługuje wyłącznie inwestorowi. Uwzględniając zatem powyższe na podstawie art. 61a §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wobec faktu wszczynania postępowania na żądanie strony lub z urzędu, orzekł jak w sentencji z uwagi na brak przymiotu strony dla wnioskodawcy. Zażalenie na wymienione postanowienie złożył G. T.. Zarzucił postanowieniu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 28 ust. 2 Kodeksu postępowania administracyjnego a także art. 21, art. 32 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie wyrażonej w nich zasady ochrony własności, równego traktowania i braku dyskryminacji oraz art. 1 pkt 2 oraz art. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak uwzględnienia wyrażonych tam zasada dotyczących ładu przestrzennego oraz wymogu wydawania dalszych pozwoleń w oparciu o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu swego zażalenia rozwinął podniesione zarzuty zwracając uwagę na brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy wszystkich istotnych okoliczności, w tym niezbędnych w toku procesu inwestycyjnego dokumentów. Wyjaśnił, że składając wniosek oczekiwał przeprowadzenia postępowania w zakresie kontroli porealizacyjnej przedmiotowej inwestycji w sposób jaki przewidując to przepisy Prawa budowlanego, a w szczególności art. 57 i art. 59. Zwrócił uwagę na bierność i opieszałość urzędników Inspektoratu Powiatowego w T. domagając się przeprowadzenia postępowania i wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 59 ust.5 Prawa budowlanego z uwagi na poważne zagrożenie dla środowiska, względnie na podstawie art. 48 - nakazującej rozbiórkę czy art. 59e i f - poprzez wymierzenie stosownych kar. Rozpoznając złożone zażalenie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Po analizie akt sprawy uznał, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia czy konkretny podmiot jest stroną postępowania ma określenie, czy podmiot ten legitymuje się w tym postępowaniu interesem prawnym lub obowiązkiem. Nadto organ ma obowiązek sprawdzić czy nie zachodzi druga z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, a mianowicie "inne uzasadnione przyczyny". W niniejszej sprawie G. T. we wniosku z dnia [...] r. sprecyzowanym i uzupełnionym w piśmie z dnia [...] r. wniósł o przeprowadzenie postępowania naprawczego w stosunku do inwestycji pn. "budowa budynku chłodni wraz sortownią oraz niezbędną infrastrukturą techniczną...".motywując to możliwością zagrożenia dla życia i zdrowia. Zawarta w zaskarżonym postanowieniu odmowa wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowania nie jest więc tożsama z wolą wnioskującego, który wnioskował w konsekwencji o wszczęcie postępowania naprawczego. Zatem argumentacja organu odnosząca się do stron postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie jest w tym przypadku uzasadniona. W ponownym postępowaniu organ winien zatem zbadać czy w postępowaniu, o wszczęcie którego wnioskuje G. T. przysługiwałby wnioskującemu przymiot strony, następnie zaś ustalić czy zachodzą przesłanki wszczęcia względnie odmowy wszczęcia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Skargę na powyższe rozstrzygniecie "A" Sp. z o.o. w P. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, wskazując na naruszenie przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego oraz art. 7, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżąca podkreśla, że stanowisko organu pierwszej instancji jest w pełni zasadne. Budowa wykonana została na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, a jej zakończenie prawidłowo zgłoszone właściwemu organowi. Zarzuty wnioskującego sprowadzają się do wskazywania oddziaływania na nieruchomości sąsiednie immisji wytwarzanych na nieruchomości przedmiotowej. Odwołując się do orzecznictwa Spółka podkreśliła, że organ drugiej instancji uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zupełnie pominął ustalenie, czy w sprawie w ogóle istnieje podstawa prawna do prowadzenie postępowania naprawczego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o odrzucenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł, iż "A". Sp. z o.o. jest podmiotem nieuprawnionym do złożenia skargi. Wprawdzie organ odwoławczy pomyłkowo doręczył Spółce postanowienie z dnia [...] r. uchylające postanowienie organu pierwszej instancji, ale jedyną stroną postępowania zażaleniowego prowadzonego przez organ był G. T.. Nie ulega wątpliwości, iż stroną w postępowaniu w przedmiocie wszczęcia postępowania jest tylko wnioskujący. W piśmie z dnia [...] r. będącym swoistą repliką na odpowiedź na skargę "A". Sp. z o.o. stwierdziła, że ze stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Powołując art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreśliła, iż ma interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowego rozstrzygnięcia. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania G. T. wniósł o odrzucenie skargi, jako wniesionej przez podmiot nie posiadający ku temu legitymacji procesowej. Podkreślił, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z jego wniosku a wobec niewyjaśnienia sprawy prawidłowo organ drugiej instancji uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W szerokim uzasadnieniu przytoczył argumentację potwierdzając jego zdaniem brak interesu prawnego po stronie skarżącego. Na rozprawie w dniu 12 marca 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymała skargę oraz zawartą w niej oraz w piśmie z dnia 18 listopada 2014 r. argumentację. Uczestnik postępowania wnosząc o odrzucenie skargi podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w piśmie dnia 5 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tjedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). Jednakowoż sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 tej ustawy rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób mogący spowodować jego uchylenie. Kontrolowane w niniejszej sprawie postanowienie organu odwoławczego uchylające postanowienie pierwszej instancji odmawiające wszczęcia postępowania z wniosku G. T. jest w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Przyjdzie zauważyć, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało na podstawie art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 Kodeksu czyli żądanie o wszczęcie postępowania- zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały jednak w wymienionym przepisie skonkretyzowane. Nie może być jednak w tym zakresie wątpliwości, że mieścić się tu powinny sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Zatem wszczęcie postępowania w każdej sprawie jest uzależnione od wstępnej oceny, czy podmiot występujący z takim wnioskiem posada legitymację do występowania w roli strony postępowania administracyjnego. Po dokonaniu wstępnej oceny przez organ po wpłynięciu wniosku o wszczęcie postępowania, iż dany podmiot nie posiada legitymacji w tym zakresie, organ ten ma obowiązek wydać akt administracyjny – postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Na organie ciąży zatem obowiązek wstępnej oceny, czy dany podmiot jest stroną postępowania, czy też nie posiada takiego przymiotu. Z kolei na podmiocie wnoszącym żądanie wszczęcia postępowania ciąży obowiązek przedstawienia okoliczności dowodzących, iż może zostać uznana uznany za stronę postępowania. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie tego przepisu odmówił wszczęcia postępowania na wniosek G. T, podnosząc, iż skarżący nie posiada przymiotu strony postępowania. Wobec zażalenia złożonego przez wnioskującego G. T [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po jego rozpoznaniu uchylił postanowienie organu pierwszej instancji, wskazując na fakt żądania przez wnioskującego wszczęcia także postępowania naprawczego, wskutek czego w jego ocenie nie przeprowadzono w sposób wyczerpujący postępowania w tym zakresie. Nie kwestionując stanowiska organu odwoławczego, iż w postępowaniu administracyjnym skarżący – "A" Sp. z o. o we P. nie posiadała przymiotu strony, zauważyć trzeba, że legitymacja procesowa strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest tożsama z legitymacją procesową strony w postępowaniu administracyjnym. W literaturze akcentuje się (zob. W Chróścielewski, Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 81 i n.), że interes prawny we wniesieniu skargi, na którym oparta została na mocy art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi legitymacją skargowa, stanowi oddzielną kategorię interesu prawnego od tego, którym musi legitymować się strona postępowania administracyjnego w świetle art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wynika to przede wszystkim z istoty legitymacji skargowej, którą jest uprawnienie jednostki do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, czyli obiektywnym porządkiem prawnym. W tym ujęciu, o istnieniu legitymacji nie decyduje zatem zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez właściwy sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym stanem prawnym. Musi jednak istnieć związek pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem lub czynnością, czyli w rozumieniu przywołanego art. 50 § 1 ustawy interes prawny skarżącego może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego czy ustrojowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2343/12). W świetle powyższego legitymację do zaskarżenia decyzji czy postanowienia będzie miała zarówno strona postępowania administracyjnego, i to niezależnie od tego czy brała udział w tym postępowaniu czy nie, jak i podmiot, który wykaże istnienie interesu prawnego. Z taką sytuacją mamy niewątpliwie w rozpatrywanej sprawie. Podzielając stanowisko organu, iż stroną w postępowaniu wpadkowym, prowadzonym na podstawie art. 61a Kodeksu postępowaniu administracyjnego jest tylko wnioskujący o wszczęcie postępowania, o tyle w przypadku uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania, jak w niniejszym przypadku, źródłem interesu skarżącego będzie przepis prawa procesowego, gdyż będzie on bezpośrednio zainteresowany w kwestionowaniu prowadzenia takiego postępowania. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy. W niniejszej sprawie, uchylenie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku G. T., spowodowało ponowne przeniesienie tego wniosku do organu pierwszej instancji i ponowną analizę sprawę. Mając to uwadze przyznać należy, że strona skarżąca posiadała niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu takiego rozstrzygnięcia. Odnosząc się z kolei do zarzutów skierowanych przeciwko temu postanowieniu i podniesionych w skardze przez "A" Sp. z o.o. w P., należy przyznać, że nie mogą one być przedmiotem rozważań na tym etapie postępowania. Są to argumenty, które winien wziąć pod rozwagę organ ponownie rozpatrujący sprawę w wyniku uchylenia postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. Po przeprowadzeniu postępowania w kierunku wskazanym przez organ odwoławczy, przy uwzględnieniu aktualnego stanu faktycznego i prawnego sprawy organ winien wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie wydane zostało zgodnie z art. 138 § 2 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego. Reasumując należy stwierdzić, iż organy drugiej instancji wydając zaskarżone postanowienia prawidłowo dokonał oceny stanu faktycznego i prawnego i nie naruszył przepisów postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.