II SA/Gl 145/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w związku z przeprowadzoną kontrolą przedsiębiorcy obejmującą okres od 10 marca 2015 r. do 10 marca 2016 r. i w oparciu o protokół z dnia [...] r. pismem z tej samej daty powiadomił skarżącą Spółkę A o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z tytułu opisanych naruszeń ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.). Pismem z dnia [...] r. skarżąca przedłożyła dodatkowe 28 sztuk wydruków z kart kierowców oraz wniosła o przesłuchanie pozostałych kierowców – sprawców naruszeń w zakresie czasu pracy, przerw i odpoczynków na okoliczność ustalenia przyczyn naruszenia norm w tym zakresie oraz odstępstwa od sporządzenia wydruku w trybie art. 12 Rozporządzenia WE 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. Nadto, przedłożyła regulamin wynagradzania kierowców. Odnośnie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego, Spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu z faktur wystawionych przez operatora systemu [...], z którego usług korzysta celem automatycznego poboru danych z tachografów i kart w trybie rzeczywistym oraz ich przesyłu do platformy biurowej, a także domagała się przesłuchania w charakterze strony D. G. (członka zarządu). Spółka wyjaśniła, że czynność ta nie pozostawia jednak cyfrowych znaczników w urządzeniu oraz na kartach, co prowadzi do błędnych wniosków w zakresie zaniechania odczytów danych. Wreszcie, Spółka powołując się na przedłożone dokumenty zanegowała ustalenia kontroli co do naruszenia, polegającego na niezgłoszeniu zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8 ustawy. Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji działając na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy, nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w kwocie 25.000 zł, z tytułu następujących naruszeń: 1) lp. 5.1 zał. nr 3 do ustawy (przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu) – 10 przypadków, w których przedsiębiorca nie okazał dokumentu uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków (kara 1.400 zł.), 2) lp. 5.2 zał. nr 3 do ustawy (przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy) – 9 przypadków, w których przedsiębiorca nie przedłożył dokumentów j.w. (kara 3.750 zł), 3) lp. 5.3 zał. nr 3 do ustawy (skrócenie dziennego czasu odpoczynku) – 23 przypadki, w których brak dokumentów j.w. (kara 6.500 zł), 4) lp. 5.4 zał. nr 3 do ustawy ( skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku) – 4 przypadki, w których brak dokumentów j.w. (kara w kwocie 1.750 zł), 5) lp. 6.3.11 zał. nr 3 do ustawy (naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy) – 26 przypadków wczytania danych z przekroczeniem 28 dni (kara 13.000 zł), 6) lp. 6.3.12 zał. nr 3 do ustawy (naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego – za każdy pojazd) – 13 przypadków wczytania danych z przekroczeniem 90 dni (kara 6.500 zł.), 7) lp. 1.4 zał. nr 3 do ustawy (niezgłoszenie zmiany danych w postaci utraty dysponowania pojazdami) – 10 przypadków zgłoszenia tych danych po upływie 14 dni (kara 800 zł). Nadto, organ I instancji umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stwierdzone naruszenia, a odnosząc się do wyjaśnień przedsiębiorcy, podał że uwzględnił nadesłane wydruki z karty kierowcy, które zostały opisane zgodnie z art. 12 Rozp. 561/2006, czyli najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Organ nie uwzględnił natomiast wniosków dowodowych strony w postaci nadesłanych faktur jako sporządzonych w języku obcym bez tłumaczenia na język polski. W odwołaniu od decyzji przedsiębiorca zarzucił naruszenie art. 7, 75 § 1, 77, 78 § 1 i 2 oraz 107 § 3 kpa – poprzez pominięcie jego wniosków dowodowych i zaniechanie wskazania przyczyn ich nieuwzględnienia oraz niezastosowanie art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 i art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 25.000 zł. Po ponownej analizie materiału dowodowego organ II instancji podzielił ustalenia faktyczne organu I instancji w zakresie naruszeń z lp. 5.1; 5.2; 5.3 oraz lp. 1.4 zał. nr 3 do ustawy. Jednakże w zakresie naruszeń z lp. 5.4, stwierdził że kara winna wynosić 1.300 zł (4x50 zł, 11x100zł). Gdy zaś idzie o naruszenia z lp. 6.3.12 oraz lp. 6.3.11 zał. nr 3, organ odwoławczy uznał, że terminy wczytywania danych dotyczą jedynie zarejestrowanej aktywności pojazdu i kierowców w postaci prowadzenia pojazdu, stąd też stwierdził 3 przypadki naruszenia z lp. 6.3.12 (kara 1.500 zł) oraz 22 przypadki naruszenia z lp. 6.3.11 (kara 11.000 zł). Zatem suma kar wyniosła 26.250 zł., co z uwagi na liczbę zatrudnionych kierowców, uzasadniało jej wymierzenie w kwocie 25.000 zł. Zdaniem organu II instancji, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 92c i art. 92b ustawy. Strona nie wykazała, aby zlecała kierowcom zadania w sposób umożliwiający przestrzeganie norm pracy. Dowodem takim nie jest bowiem fakt przeszkolenia kierowców i obowiązywania regulaminu w przedsiębiorstwie (wyroki NSA z dnia 21 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1334/14 oraz z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1588). Odnosząc się do żądania przesłuchania kierowców w charakterze świadków na okoliczność odstępstw od obowiązujących norm czasu pracy kierowców i wpływu na powstałe naruszenia, organ odwoławczy stwierdził, że sposób dokumentowania odstępstw reguluje art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i tego środka dowodowego nie można zastąpić innymi dowodami np. w postaci przesłuchania świadków (wyroki NSA z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1276/14 i z dnia 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 137/12). Co do zarzutów w zakresie wczytywania danych cyfrowych z kart kierowców oraz pojazdów, organ odwoławczy wskazał na cel tego rodzaju czynności, a mianowicie możliwość ich efektywnej weryfikacji przez przedsiębiorcę i organ kontrolujący, co służy zwiększeniu bezpieczeństwa na drogach i sprawniejszemu funkcjonowaniu firm transportowych. Zdaniem organu, okazanie faktur za usługę pobierania danych nie dowodzi, że daty sczytywania były regularne oraz zgodne z obowiązującymi przepisami. Stąd też zarzutów odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego A Sp. z o.o. w K. ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację, domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Po przedstawieniu cech programu [...] jako pozwalającego na zdalny monitoring pojazdów ciężarowych, skarżąca podniosła, że przytoczone przez organ przepisy nie narzucają sposobu, w jaki przedsiębiorca ma dokonać odczytu danych. Organy nie rozpatrzyły też wniosków zawartych w pismach z dni [...] r. i [...] r. o zobowiązanie producenta systemu do przedłożenia informacji technicznej o zasadach działania modułu odczytującego dane z tachografów i kart kierowców oraz przesłuchanie członka zarządu i kierowców w charakterze świadków celem ustalenia przyczyn naruszenia i wykazania przesłanek z art. 92b ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem skarżącej, stwierdzone naruszenia nie mają charakteru rażącego i regularnego, zaś zlecenia zadań dokonuje się w formie elektronicznej lub telefonicznie, co uniemożliwia przedłożenie dowodów. Dla poparcia stanowiska skarżąca odniosła się do prawomocnego wyroku tut. sądu z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 1173/14. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodał, że kontrola miała miejsce od 10 marca do 13 kwietnia 2016 r., zaś analiza plików źródłowych wskazała przekroczenie terminów wczytywania danych w okresach 11 maja -12 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy zasadnie organ odwoławczy dopatrzył się podstaw do nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej z art. 92a ust. 1 ustawy z tytułu opisanych naruszeń ustawy o transporcie drogowym, wyżej powołanej, zasadnie nie stwierdzając przesłanek ekskulpacyjnych z art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy. Chybiony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjno-reformatoryjnej w oparciu o materiał dowodowy, zgromadzony przez organ I instancji, lecz ponownie przeanalizowany. Materiał ten stanowiły zaś wyłącznie dowody, przedłożone przez stronę, co z istoty oznacza, że znana jej była treść dowodów, a zatem mogła na każdym etapie złożyć wyjaśnienia, co do znanych sobie kwestii i okoliczności sprawy. Faktem jest, że organy obydwu instancji nie wydały odrębnych postanowień o odmowie uwzględnienia wniosków dowodowych strony zgodnie z wymogiem z art. 123 kpa, lecz uchybienie to nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem organ odwoławczy wskazał na ograniczony katalog środków dowodowych, gdy idzie o ustalanie przyczyn odstępstwa od norm czasu pracy kierowców, wymaganych przerw i odpoczynków, zaś stwierdzenie naruszeń obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego i kart kierowców – przy uwzględnieniu przez organ odwoławczy jedynie okresów zarejestrowanej działalności, uzależnione jest jedynie od wykładni prawa materialnego. Organ odwoławczy nie zanegował bowiem samego faktu korzystania przez skarżącą z usług wyspecjalizowanego przedmiotu i wykorzystywania elektronicznego systemu umożliwiającego pozyskiwanie danych cyfrowych w trybie online ([...]), lecz uznał, że nie spełnia to wymogu ustawowego. Zdaniem sądu administracyjnego, stanowisko organu odwoławczego należy w pełni podzielić. Skarżąca nie neguje ustaleń faktycznych co do stwierdzonych przypadków, gdy idzie z lp. 5.1, 5.2, 5.3 i 5.4 zał. nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. W tym względzie organ odwoławczy oparł się na ponownej analizie danych, zawartych na kartach wymienionych w uzasadnieniu decyzji kierowców. Jest też poza sporem, że w opisanych przypadkach spółka nie przedłożyła wydruków, opisanych zgodnie z wymogiem z art. 12 Rozporządzenia WE 561/2006, którego treść i źródło publikacji wskazano w treści decyzji organu odwoławczego. Zdaniem skarżącej, brak takiego dokumentu należało zastąpić dowodem w postaci przesłuchania w charakterze świadków kierowców celem ustalenia przyczyny powstania naruszenia i odniesienia do zasad odpowiedzialności przedsiębiorcy. Jednakże art. 12 Rozporządzenia WE wyklucza taki środek dowodowy. Stąd też przesłuchanie świadków (kierowców), jest sprzeczne z prawem i nie mieści się w systemie dowodów zgodnie z art. 75 § 1 kpa. Niezależnie od tego rodzi się pytanie, czy możliwe jest, aby po tak długim okresie czasu kierowcy mogli pamiętać okoliczności zdarzeń i sytuacji na drodze. O ile można też podzielić zdanie skarżącej, że brak możliwości bezpiecznego zatrzymania się na parkingu w każdym czasie, jest okolicznością niezależną od przedsiębiorcy, to przecież jest to sytuacja typowa i przewidywalna. Zatem przedsiębiorca winien ją przewidzieć i tak zaplanować zadanie przewozowe, aby uwzględnić konieczność skorzystania z przerw i odpoczynków zgodnie z wymogami czasu pracy kierowców. Tymczasem skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów w tym względzie. Przy odmiennym rozumowaniu należałoby dojść do wniosku, że to kierowcy w każdym przypadku odpowiadają karnie. O tolerowaniu przez skarżącą naruszeń w zakresie norm czasu pracy, wymaganych przerw i odpoczynków świadczy też brak stosowania kar dyscyplinarnych wobec kierowców, którzy nie opisali wydruków we właściwym czasie oraz znaczna liczba stwierdzonych naruszeń. Zgodnie z art. 92b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, przedsiębiorcę obciąża wykazanie, że zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy, ogólnie wymaganą w przewozach drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów. Organy administracji powołały się zatem na regulację ustawową, a nie jakiś "idealny system", jak uważa skarżąca. Wyegzekwowanie od kierowców wymogu opisania wykresówki nie może uchodzić za jakieś nadzwyczajne i niemożliwe działanie ze strony przedsiębiorcy. Zdaniem sądu administracyjnego, zaniedbania w tym względzie wiążą się wprost z zaniechaniem wczytywania danych z tachografów i kart kierowców w ustawowych terminach. Powierzając ten obowiązek innemu podmiotowi, skarżąca nie może uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej. Dochodzenie roszczeń z tytułu ewentualnego naruszenia umowy możliwe jest przed sądem cywilnym. Zatem bez znaczenia dla wyniku sprawy są zasady działania systemu [...] i sposobu pobierania danych. Stąd też nieprzydatne było zasięgnięcie informacji technicznej i przesłuchanie w charakterze strony wskazanego członka zarządu spółki. Niekonsekwencja skarżącej odnośnie naruszeń z lp. 6.3.11 i 6.3.12 zał. nr 3 do ustawy, jest oczywista. Przecież nie chodzi o to, że skarżąca w ogóle nie wczytywała danych(nie dokumentowała tej czynności) w okresie objętym kontrolą, lecz robiła to z przekroczeniem wymaganych terminów. Przypadki naruszenia w zakresie terminów nie dotyczą też całego okresu, objętego kontrolą, tj. od 10 marca 2015 r. do 10 marca 2016 r., lecz jedynie okresu od maja do sierpnia 2015 r. Organ odwoławczy uwzględnił też jedynie okresy zarejestrowanej działalności (aktywności). Rodzi się więc pytanie, dlaczego jedynie wybiórczo skarżąca udokumentowała czynność zgodnie z wymogami art. 10 ust. 5 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących, w postaci zapewnienia przechowywania pobranych danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy przez okres co najmniej 12 miesięcy po ich zarejestrowaniu. System elektroniczny w trybie online nie pozwala na udokumentowanie tej czynności (archiwizowanie danych), co wynika z twierdzeń, zawartych w skardze. Co więcej, skarżąca twierdzi, że dla uniknięcia błędów w transmisji danych pomocniczo stosuje tradycyjny odczyt. Zatem nic nie stoi na przeszkodzie, aby system tradycyjny stosować w wymaganych terminach, co potwierdzają ustalenia kontroli, stwierdzające naruszenia jedynie w okresie 4 miesięcy w 2015 r. Nie chodzi o nadanie przez organ administracji prymatu metodzie tradycyjnej, lecz dochowanie wymogów przepisów unijnych i dostosowanych do nich regulacji. Przepis § 5 rozp. Min. Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159 poz. 1128 ze zm.), określa warunki przechowywania pobranych danych. Nakazuje przechowywanie pobranych danych w oryginalnym formacie i zabezpieczenie ich przed utratą oraz przechowywanie danych, aby były czytelne i uporządkowane. Stąd też organy administracji nie są władne do zmiany metody dokumentowania operacji odczytania, gdyż wynikają one z wymogów rozp. wydanego w oparciu o delegację ustawową. W konsekwencji, brak podstaw prawnych do ferowania zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz uchybienia wymogom procedury (art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 86 kpa) z powodu pominięcia wniosków dowodowych strony. Brak wydania odrębnego postanowienia w tym względzie jako nieistotny nie mógł zaś prowadzić do uwzględnienia skargi. Sąd administracyjny nie dopatrzył się też naruszenia art. 107 § 1 i 3 kpa z uwagi na nieprawidłową konstrukcję uzasadnienia decyzji. Wbrew zarzutom skarżącego, organ odwoławczy nie tylko przytoczył obszerne orzecznictwo sądowe, lecz odniósł je do okoliczności faktycznych sprawy. Skarżąca reprezentowana przez fachowego pełnomocnika nie wskazała, aby w tym wypadku chodziło o uchybienie, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut, że motywy organu odwoławczego nie przekonały strony, nie może być kwalifikowany w kategoriach naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przywołany przez skarżącą wyrok zapadł w innych okolicznościach sprawy. Z tych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy. ec