II SA/Gl 145/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. C., M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z zawiesił postępowanie w sprawie garażu blaszanego, wybudowanego na działce nr 1 przy ul. [...] w Z., bez wymaganego pozwolenia na budowę, wzywając uczestnika postępowania W.M. jako właściciela do wystąpienia w terminie 1 miesiąca o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego garażu, usytuowanego w granicy z działkami nr 2 i 3. Wnioskiem z dnia [...]. inwestor wystąpił o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta Z. decyzją z dnia [...] r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, określając obowiązującą (nieprzekraczalną) linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy od 39% do 41%, szerokość elewacji frontowej 5,5m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 2,7m, geometrię dachu jako jednospadowy o kącie nachylenia połaci do 10°. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem miejscowym. Przeprowadzona analiza przestrzenna wykazała, że inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945). Gdy idzie o wyznaczone parametry i wskaźniki zabudowy, organ wyjaśnił, że wyznaczono je jako wyższe niż średnie w obszarze analizowanym, gdyż są one bardzo zróżnicowane. I tak, wskaźnik zabudowy wynosi od 2,3 % do 58% (dla każdej z 8 działek zabudowanych garażami wzdłuż ulicy), średnio 26,7%. Średnia szerokość elewacji garaży jednostanowiskowych wynosi do 3m. Przedmiotowy garaż jest dwustanowiskowy. Obiekt o zbliżonych wymiarach mieści się na działce nr 2. Nadto, garaż jest "wycofany" od ulicy, co nie spowoduje zakłócenia ładu przestrzennego. Wysokość górnej krawędzi elewacji wynosi od 2,2m do 3m (średnio 2,6m). Stąd też wysokość przedmiotowego obiektu jest zbliżona do średniej. W obszarze analizowanym przeważają też dachy jednospadowe (oprócz zespołu 8 garaży przy tej ulicy). Stąd też wniosek inwestora uwzględniono. Odwołanie od decyzji wnieśli skarżący M. i M. C. jako właściciele działki nr 4, zarzucając naruszenie: 1) art. 7, 77 § 1, 6 i 8 kpa z powodu nienależnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i błędnego uznania, że możliwe jest bezkolizyjne połączenie garażu z drogą publiczną, podczas gdy inwestor na podjeździe umiejscowił jedno miejsce postojowe w ramach realizacji inwestycji przychodni lekarskiej, 2) § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 2 i 4 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) – z powodu nieuwzględnienia linii zabudowy garaży na działkach sąsiednich, wyznaczenia szerokości elewacji frontowych z pominięciem średniej. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium po zacytowaniu treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, stwierdziło że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki ustawowe. Prawidłowo organ I instancji wyznaczył linię zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozp., przy czym linia zabudowy to jedynie granica tej części nieruchomości, oznaczająca maksymalne zbliżenie budynku do pasa drogowego. Przedmiotowy garaż jako dwustanowiskowy jest co prawda szerszy niż garaże jednostanowiskowe, lecz węższy niż dwa garaże w jednym z dwóch zespołów garaży w obszarze analizowanym. Ustalona wysokość elewacji frontowej przekracza zaś zaledwie o 10 cm średnią w obszarze analizowanym. Prawidłowo też określono wskaźnik wielkości zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 rozp. Wreszcie, zdaniem Kolegium nie mógł odnieść skutku argument o umiejscowieniu miejsca postojowego na dojeździe do garażu. Z powodu braku sprzeczności inwestycji z prawem, nie było możliwe wydanie decyzji odmownej. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżący domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji, skarżący dodatkowo wskazali na naruszenie: 1) § 14 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) – z powodu naruszenia obowiązku zapewnienia dojścia i dojazdu do budynku wskutek zlokalizowania jednego miejsca parkingowego na dojeździe do przedmiotowego garażu, co zawęża pas jezdni, 2) art. 49 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym z powodu niezapewnienia bezkolizyjnego dojścia i dojazdu do budynków na działce inwestora, położonej w strefie zamieszkania, 3) art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu w zw. z § 14 ust. 1 rozp. w sprawie warunków technicznych, z powodu sprzeczności decyzji z przepisami odrębnymi. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Pismem z dnia [...] r. uczestnik postępowania (inwestor) wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Wyjaśnił, że na działce sąsiedniej w granicy jego nieruchomości znajduje się garaż. Nadto, podał, że skargi na decyzje o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania i przebudowy budynku mieszkalnego na jego działce oraz pozwolenia na budowę, zostały oddalone w sprawach II SA/Gl 76/17 i II SA/Gl 70/18. Uczestnik postępowania wniósł o przeprowadzenie dowodu z akt sądowych z uwagi na aktualność stanowiska w niniejszej sprawie. Jego zdaniem, posadowienie miejsca parkingowego na trasie dojazdu do garażu, należy do sfery jego uznania. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżących oraz uczestnik postępowania podtrzymali dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W oparciu o należytą i wszechstronną analizę w prawidłowo wyznaczonym obszarze, trafnie organy obydwu instancji stwierdziły spełnienie przesłanek ustawowych z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, wyżej powołanej (przepis ten zacytowano w motywach obu decyzji). W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że na każdej z sąsiednich działek, występuje zabudowa obiektami o funkcji garażowej, teren ma dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla obsługi garażu i nie jest wymagana zgoda na zmianę tego przeznaczenia, gdyż nie jest to grunt rolny i leśny. Sporne jest natomiast, czy poza kontynuacją funkcji, spełnione są wymagania z pkt 1 tego przepisu co do gabarytów, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nadto, zdaniem skarżących, decyzja o warunkach zabudowy nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, wskazanymi w skardze (pkt 5 cyt. przepisu). Zdaniem sądu administracyjnego stanowiska skarżących nie sposób jednak podzielić. Przywołane wyżej rozp. w sprawie sposobu ustalania wymagań jako akt wykonawczy do ustawy o planowaniu, wydany na podstawie delegacji zawartej w art. 61 ust. 6 tej ustawy, w każdym wypadku przewiduje możliwość zastosowania odstępstwa od ogólnych zasad określania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że chodzi o obiekt już zrealizowany. Stąd też co do zasady, organ winien mieć na uwadze fakt, czy taka zabudowa może być dopuszczona w obszarze analizowanym, a zatem, czy parametry i wskaźniki nie naruszają istniejącego już ładu przestrzennego. Tymczasem przeprowadzona przez organ I instancji analiza przestrzenna wykazała znaczne zróżnicowanie co do cech, gdy idzie o garaże, zlokalizowane w obszarze analizowanym. Dane w tym względzie wynikają z analizy przestrzennej, stanowiącej materiał dowodowy oraz powtórnie zacytowane w decyzji tego organu wraz z obliczeniem średniej. Garaż, będący przedmiotem postępowania, został wykonany jako dwustanowiskowy i jest usytuowany w granicy z dwoma innymi działkami, wyżej wskazanymi. Nie przylega do granicy nieruchomości skarżących, gdyż jest zlokalizowany po przeciwnej stronie. Obiekt ten nie jest wysunięty w stronę pasa drogowego w stosunku do zabudowy na działce inwestora oraz zabudowy sąsiedniej. Prawidłowo też Kolegium zinterpretowało pojęcie "obowiązująca linia zabudowy", użyte w § 4 cyt. rozp. Nie jest to linia nakazana, wzdłuż której muszą być zlokalizowane obiekty. Jest to linia, do której mogą być wznoszone budynki. Zasadą jest, że taka nieprzekraczalna linia wyznaczana jest od strony pasa drogowego. W niniejszej sprawie skoro działka inwestora przylega do drogi publicznej, linię zabudowy wyznaczono prawidłowo od strony pasa drogowego. Nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż nie są one usytuowane w jednej linii. Stąd też mając na uwadze zróżnicowanie co do usytuowania budynków, możliwe było tylko ustalenie tej linii jako kontynuację budynku najbardziej oddalonego od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozp.), bądź też w innej odległości (§ 4 ust. 4 rozp.). Przedmiotowy obiekt usytuowany jest w rogu działki, który jest najbardziej oddalony od pasa drogowego. Taki stan rzeczy uzasadniał zastosowanie odstępstwa z ust. 4 tego przepisu, którego zastosowanie organ trafnie uzasadnił brakiem obawy o zakłócenie ładu przestrzennego, który kształtowany jest zabudową od strony pasa drogowego. Obiekt usytuowany na zapleczu działki tak rozumianego ładu nie zaburza. Wyniki analizy uzasadniały też odstępstwo od średniego wskaźnika intensywności zabudowy (§ 5 ust. 2 cyt. rozp.). Organy administracji prawidłowo wskazały na znaczne zróżnicowanie tego wskaźnika w obszarze analizowanym. Wyznaczony wskaźnik jest co prawda wyższy niż średni (26,7%), lecz znacznie niższy niż maksymalny (58%). Podobne rozważania należy odnieść do szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 2 rozp.). W obszarze analizowanym oprócz garaży jednostanowiskowych znajdują się bowiem zespoły garaży. Średnia w obszarze analizowanym wynosi 3m. Jednak na wskazanej przez organ I instancji działce znajduje się garaż o zbliżonej szerokości. Z uwagi na usytuowanie garażu w głębi działki, wyznaczona szerokość garażu już istniejącego (5,5m) w ocenie organu, nie zaburzy zatem ładu przestrzennego. Gdy zaś idzie o wysokość przedmiotowego garażu (2,7m), to zaledwie o 10cm przekracza średnią w obszarze analizowanym (2,6m), a przy tym wskaźnik ten nie przekracza maksymalnej wysokości (3m). Zatem analiza przestrzenna wykazała dopuszczalność odstępstwa z § 7 ust. 4 rozp. Nie jest kwestionowane, że w obszarze analizowanym przeważają garaże o dachach jednospadowych (§ 8 rozp.). Nadto, zgodnie z § 9 ust. 2 rozp., załącznikiem do decyzji uczyniono wyniki tej analizy. Zdaniem sądu administracyjnego, w sytuacji, gdy organy administracji należycie i logicznie uzasadniały każdy przypadek zastosowanego odstępstwa od zasady wyznaczania parametrów i wskaźników zabudowy, odwołując się do wyników analizy przestrzennej, zaś projekt decyzji został sporządzony przez osobę, legitymującą się uprawnieniami, wymaganymi w świetle art. 60 ust. 4 ustawy, brak podstaw do ferowania zarzutu nienależytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i dowolności działania organu (art. 6, 7, 8, 77 § 1 kpa) oraz naruszenia § 4 ust. 1, § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 2 i 4 rozp. Na tym etapie postępowania nie mogły też odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, przywołanych w skardze oraz ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990). Akty te nie stanowią bowiem przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 756/16, LEX nr 2449127). Kwestia zaprojektowania miejsca postojowego na dojeździe do przedmiotowego garażu, a tym samym ocena, czy w ten sposób naruszono wymogi § 14 ust. 1 rozp. w sprawie warunków technicznych (obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) może być wyłącznie przedmiotem postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Teren działki inwestora nie jest pasem jezdni. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy istotny jest zaś jedynie fakt, czy sama działka posiada dostęp do drogi publicznej. Pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu. Dostęp do drogi publicznej oznacza bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W niniejszej sprawie organ I instancji pełni równocześnie funkcję zarządu drogi publicznej, do której przylega bezpośrednio działka inwestora. Kwestia zaprojektowania miejsca parkingowego na dojeździe do garażu wykracza zatem poza ramy niniejszego postępowania. Ocena zgodności takiego stanu rzeczy z przepisami techniczno-budowlanymi należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego, prowadzącymi postępowanie legalizacyjne na gruncie ustawy – Prawo budowlane. Wreszcie, dla wyniku niniejszej sprawy nie ma znaczenia fakt, czy spełnione będą wymogi z art. 49 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 2 pkt 16 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Zakaz parkowania pojazdów w strefie zamieszkania, nie ma żadnego związku z niniejszym postępowaniem. Naruszenie zasad ruchu drogowego egzekwowane jest przez inne organy. Z mocy art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Skarżącym jako właścicielom nieruchomości sąsiedniej przysługuje zaś prawo do ochrony własnego interesu, co statuuje ich legitymację skargową (art. 6 ust. 2 pkt 2 tej ustawy). Jednak na etapie decyzji o warunkach zabudowy ustalenia w tym zakresie zapisuje się poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: - dostępu do drogi publicznej, - możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, - dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Taki wymóg wynika z § 2 pkt 7 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589). Powyższe ustalenia zostały zaś zawarte w decyzji organu I instancji. Wyegzekwowanie tych wymogów nastąpić winno w postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Dla wyniku niniejszej sprawy nie miały znaczenia przywołane przez uczestników postępowania sprawy tut. sądu jako dotyczące innych inwestycji na jego działce. Stąd też jego wniosek dowodowy sąd oddalił z braku przesłanek z art. 106 § 3 cyt. ustawy. ec