II SA/Gl 1450/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącej kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 28 maja 2021 r. S. S. (dalej zwana "skarżącą") reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym zwróciła się do Prezydenta Miasta S. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną matką – L. J. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. działając m.in. na podstawie art. 3, art. 1, art. 17, art. 20, art. 23, art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 104 k.p.a. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że zgodnie z orzeczeniem lekarza Orzecznika ZUS Oddział w C. z dnia [...] r. matka skarżącej jest trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji, przy czym odnosząc się do daty jej powstania w orzeczeniu stwierdzono, że niezdolność ta istniała w dniu 1 listopada 2019 (a zatem wtedy, gdy matka skarżącej miała 76 lat). Ponadto matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, a jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności te powodują zaś, że nie zostały spełnione podstawowe przesłanki uprawniające do przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia. Skarżąca nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wniosła odwołanie. Zarzuciła w nim naruszenie art. 17 ust. 1 lit. b u.ś.r. poprzez zastosowanie tego przepisu bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13. Ponadto zarzucono naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez zastosowanie tego przepisu i uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności eliminuje inne bliskie osoby z uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez skarżącą skutku, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło najpierw przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło i omówiło przepisy u.ś.r., stanowiące podstawę normatywną rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał ponadto na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt 38/13 i zaakcentował zarazem ukształtowanie się linii orzeczniczej, według której po wejściu w życie tego wyroku nie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Kolegium zaakcentowało, że nie kwestionuje faktu, że matka skarżącej wymaga całodobowej opieki. Jednak przyznaniu wnioskowanego świadczenie stoi na przeszkodzie okoliczność pozostawania matki skarżącej w związku małżeńskim i jednocześnie nielegitymowanie się przez jej męża orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a u.ś.r.). W skardze na powyższą decyzję Kolegium skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, podobnie jak w odwołaniu, zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. poprzez uznanie, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności eliminuje inne bliskie osoby z uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego i niezasadne uznanie, że skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu odwoławczego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wniosło ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Skarżąca wniosła także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329) dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o przedstawione powyżej kryteria wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Kolegium, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, odmawiającą skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowił art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r."), zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Dyspozycja normy prawnej wynikającej z przytoczonego przepisu ustawy odwołuje się więc do dwóch przypadków: pierwszego, w którym osoba legitymowana nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki oraz drugiego, w którym osoba legitymowana rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Z kolei w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a u.ś.r. stwierdzono, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako powód odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia Kolegium wskazało na okoliczność, że matka skarżącej pozostaje w związku małżeńskim, zaś jej mąż nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W tym zakresie Kolegium podtrzymało stanowisko organu I instancji. Jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, nie wynikają żadne inne ustalenia dotyczące męża niepełnosprawnej, w tym brak wskazania przyczyn, z powodu których nie sprawuje on opieki nad matką skarżącej. Ze znajdującego się w aktach sprawy kwestionariusza wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] r. wynika jedynie, że mąż niepełnosprawnej jest schorowany (karta 33 akt administracyjnych). Z załącznika nr 1 do wniosku wynika zaś jeszcze, że choruje na astmę oskrzelową, sam wymaga opieki oraz że pobiera emeryturę. W odwołaniu oraz w skardze natomiast podano informację, że nie może on opiekować się żoną z przyczyn obiektywnych, jednak bez konkretyzacji tych przyczyn. W realiach rozpoznawanej sprawy organy obu instancji oparły się na literalnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. i przyjęły, że skoro mąż niepełnosprawnej nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to wyklucza to przyznanie świadczenia skarżącej jako córce osoby niepełnosprawnej. Zdaniem Sądu powyższego stanowiska organów zaakceptować nie można. Odczytanie normy prawnej wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. wyłącznie w oparciu o wykładnię językową prowadzi bowiem do rezultatów, których nie da się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami praworządności i równości (art. 2 i art. 32 Konstytucji RP). Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. I OSK 744/21, a sprowadzające się do odrzucenia takiego rozumowania, według którego, gdy stan zdrowia obydwojga małżonków uniemożliwia im bycie dla siebie wzajemnie oparciem, pozostali członkowie rodziny, którzy chcą - a jednocześnie również mają obowiązek sprawować nad nimi opiekę - nie mogą uzyskać świadczenia. Z tego względu rezultaty językowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w związku z art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zweryfikować przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wynik rekonstruowania norm prawnych dotyczących świadczeń pielęgnacyjnych był zgodny z konstytucyjnymi zasadami praworządności oraz ochrony i poszanowania więzi rodzinnych. Weryfikacja ta zaś prowadzi do wniosku, że sprawowanie opieki nad osobą pozostającą w związku małżeńskim przez inną osobę niż małżonek, lecz obciążoną obowiązkiem alimentacyjnym, w szczególności przez dziecko niepełnosprawnego małżonka, nie wyłącza możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie sprawującej opiekę. Przyznanie tego świadczenia możliwe jest także wtedy, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym współmałżonkiem sam nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności ale obiektywnie nie jest zdolny tego obowiązku wypełnić, a opiekę tę sprawuje osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W konsekwencji pozostawanie w związku małżeńskim będzie stanowić tylko wtedy przeszkodę w przyznaniu świadczenia, gdy małżonek osoby wymagającej opieki będzie w stanie skutecznie taką pomoc świadczyć. Pogląd ten pozostaje zgodny z przeważającą linią orzeczniczą m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 722/09 i sygn. I OSK 723/09, 18 lipca 2012 r., sygn. I OSK 190/12, 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1196/12, 23 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1899/12, 13 lutego 2013 r., I OSK 1526/12, 18 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1200/14, 6 listopada 2014 r., sygn. I OSK 251/14, 20 września 2013 r., I OSK 46/13, 13 listopada 2015 r., sygn. I OSK 1230/14, 11 stycznia 2017 r., sygn. I OSK 1113/15, 25 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2103/20. W konsekwencji art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. należy wykładać w ten sposób, że rozstrzygnięcie o zasadności wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką zależy od jednoznacznego ustalenia, czy przedmiotową opiekę jest zdolny sprawować jej mąż, a nie wyłącznie od ustalenia, że pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podzielić przy tym należy stanowisko wyrażone w powołanych powyżej wyrokach NSA z 13 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1230/14 oraz 11 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 1113/15, że niemożność sprawowania opieki nad współmałżonkiem może być wykazana również innymi dowodami dopuszczonymi w postępowaniu administracyjnym. Ponadto jak słusznie dostrzegł tutejszy Sąd w wyroku z dnia 9 grudnia 2021 r. sygn. II SA/Gl 1271/21, a co Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne, w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, iż ustawodawca niejako z góry zakłada, że każda osoba, która ukończyła 75 lat, wymaga zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. W związku z tym domniemaniem ustawodawca wprowadził dwa różne świadczenia adresowane do tych osób, mające na celu wsparcie ich w ponoszeniu wydatków związanych z koniecznością korzystania z takiej pomocy. Pierwszym świadczeniem jest zasiłek pielęgnacyjny, który zgodnie z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.ś.r. przysługuje osobie, która ukończyła 75 lat. Drugim świadczeniem jest dodatek pielęgnacyjny, który przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia - art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 291). Uzyskanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego wyklucza prawo do zasiłku pielęgnacyjnego (art. 16 ust. 6 u.ś.r.). Oba te świadczenia mają ten sam cel jako dodatkowe wsparcie dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji, z uwagi na zaawansowany wiek. Skoro zatem ustawodawca przyjmuje domniemanie, że osoba w wieku 75 lat sama, co do zasady, wymaga opieki ze strony osób trzecich i w tym celu udziela jej wsparcia, to nie można przyjąć, by ten sam racjonalny ustawodawca jednocześnie zakładał, że osoba w wieku 75 lat lub więcej (nielegitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności) jest zdolna do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 122/15). W realiach niniejszej sprawy organy w istocie nie poczyniły żadnych ustaleń dotyczących sytuacji męża niepełnosprawnej. Nie ustaliły nawet jego wieku. Nie wyjaśniły również dlaczego nie może opiekować się niepełnoprawną żoną. W konsekwencji należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie tylko dokonały błędnej wykładni omówionych powyżej przepisów u.ś.r. lecz naruszyły również art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie przeprowadziły bowiem postępowania w sposób wyczerpujący i jednoznacznie ustalający wszystkie istotne okoliczności sprawy. Odnotować także należy, że jako powód odmowy wnioskowanego świadczenia organ I instancji wskazał także datę powstania niepełnosprawności tj. że nie powstała do ukończenia odpowiednio 18 lub 25 roku życia. Jednak w tym zakresie Kolegium przyjęło odmienne stanowisko, słusznie nie dopatrując się w tej okoliczności przeszkody do przyznania wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie adwokata w kwocie 480 zł, tj. w wysokości określonej § 14 ust. 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800 ze zm.), rozstrzygnięto na wniosek skarżącej zgodnie z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, a to wobec zgodnego wniosku stron. Rozpoznając ponownie sprawę organ zastosuje się do wskazań co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a. organ będzie związany oceną prawną przedstawioną przez Sąd, w tym m.in. stanowiskiem, wedle którego podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie może stanowić data powstania niepełnosprawności matki skarżącej oraz to, że w realiach rozpoznawanej sprawy brak orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża niepełnosprawnej nie stanowi przeszkody do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Ustalenia wymagają przy tym powody, dla których mąż nie sprawuje opieki nad niepełnosprawną oraz to czy mają one obiektywny charakter, w tym przede wszystkim, czy wynikają z jego wieku lub stanu zdrowia. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl)