II SA/Gl 1451/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2021 r. sprawy ze sprzeciwu "A" S.A. w B. od decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości oddala sprzeciw. W dniu 25 stycznia 2017 r. do Starostwa Powiatowego w W. wpłynęło pismo J. G. z dnia 13 stycznia 2017 r., w którym podniosła kwestię zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na potrzeby "B" i braku zapłaty odszkodowania za parcelę nr 1 położoną w W. (obręb W.), która przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa była własnością jej rodziców M. i J. K. Wniosek ten został uzupełniony o kopię postanowienia Sądu Rejonowego w W. z [...] r. sygn. akt [...]. W piśmie z dnia 17 kwietnia 2020 r. J. G. doprecyzowała swoje żądanie, wskazując, że "wnioskuję o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nr 1, która obecnie jest 2 o pow. 23,9302 ha (karta mapy 4), obręb W., objętej księgą wieczystą nr [...], która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" (cytat). Wskazała również, że ukazały się w internecie ogłoszenia o przeznaczeniu przez "A." S.A. działki 3 na potrzeby wybudowania i eksploatacji farmy fotowoltaicznej oraz o jej sprzedaży. Starosta [...] zawiadomieniem z dnia [...] r. poinformował o ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w W., oznaczonej w dniu wywłaszczenia jako działka 1, stanowiącej obecnie część działki 4, wyznaczając jednocześnie nowy termin rozpatrzenia złożonego przez J. G. wniosku. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o odmowie zwrotu J. G. nieruchomości położonych w W., stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa o numerach ewidencyjnych: 3 (księga wieczysta [...]) - w użytkowaniu wieczystym "A." S.A. i 5 (księga wieczysta [...]) - w użytkowaniu wieczystym "C." Sp. z o.o. W jej uzasadnieniu powołał się na decyzję Wojewody Katowickiego z dnia [...] r., nr [...] oraz wskazał, że w wykazie działek stanowiącym załącznik do decyzji figuruje działka 6 (obecnie część działki 5 użytkowaniu wieczystym "C." Sp. z o.o.), która powstała z podziału działki pierwotnej nr 1, natomiast działka 7 (z tegoż podziału - wykaz zmian gruntowych [...]) i weszła w skład działki 3, a przedmiotowy teren stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym początkowo "D.", następnie "B." S.A. z siedzibą w K., a obecnie "A." S.A. z siedzibą w B. W odwołaniu od powyższej decyzji J. G. podała, iż cel wywłaszczenia nie został spełniony, dlatego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami domaga się zwrotu nieruchomości bądź też wypłaty odszkodowania w związku z nowym jej właścicielem. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 9a oraz art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 z późn. zm., w skrócie: "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania, uchylił w całości decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając w pierwszej kolejności zidentyfikowanie obszaru wywłaszczonej nieruchomości w zmienionym, aktualnie istniejącym stanie geodezyjnym, w celu ustalenia, czy i dokładnie w jakiej części mieści się w nim wnioskowana do zwrotu działka, oraz czy w tym zakresie istotnie zachodzi przeszkoda do prowadzenia postępowania zwrotowego wynikająca z przesłanek określonych w art. 229 u.g.n., a jeżeli nie, to zalecił konieczność zbadania działań podjętych na tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu i ustalenie, czy mieszczą się one w celu, na jaki została wywłaszczona. Ponadto zaznaczył, że organ I instancji ma ponownie uzupełnić materiał dowodowy poprzez uwierzytelnienie zgromadzonych dokumentów (w tym postanowienia spadkowego wykazującego interes prawny wnioskodawczyni) oraz włączy do akt wszystkie dokumenty, które będzie powoływał w nowej decyzji, tak aby możliwa była kontrola podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Dodatkowo, w nowej decyzji organ I instancji w sposób precyzyjny i jasny określi okoliczności faktyczne uznane za udowodnione oraz dowody, w oparciu o które poczynił istotne w sprawie ustalenia tak, aby nowe rozstrzygnięcie czyniło zadość wymaganiom przewidzianym w art. 107 k.p.a. Sprzeciwie od powyższej decyzji uczestnik postępowania – "A." S.A. z siedzibą w B., podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 136 w związku z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nie uwzględnienie faktu, iż kopalnia na działce rozpoczęła działalność wydobywczą w dniu [...] r. i zlokalizowała osadniki wód dołowych i mułowe, które są urządzeniami wchodzącymi w skład funkcjonującego przedsiębiorstwa, dlatego w sprawie nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, jak też nastąpiło przedawnienie złożonego w sprawie wniosku, a samo brzmienie art. 229 u.g.n. wskazuje, iż decyzja o stwierdzeniu nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa ma charakter deklaratoryjny, stąd też zwrot nieruchomości nie przysługuje mimo, iż stwierdzenie użytkowania wieczystego nastąpiło w dniu [...] r., bowiem przesłanki do zastosowania tej instytucji istniały już przed dniem 1 stycznia 1998 r. Zadaniem Wojewody Śląskiego było wyłącznie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. i przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego, a nie eliminacja z obiegu prawnego decyzji organu I instancji. Brak wykazania w zaskarżonej decyzji i to w sposób przekonywujący koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy skutkować powinien jej uchyleniem i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia w zakresie, w którym uczestnik postępowania jest użytkownikiem wieczystym działki nr 3, położonej w W., w rejonie ulicy [...] o pow. 23,9302 ha, karta mapy 4, obręb W., dla której Sąd Rejonowy w W. [...] Wydział prowadzi księgę wieczystą nr [...], oraz zasądzeniem kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Śląski wniósł o jego oddalenie i rozpatrzenie w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw jest niezasadny. Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm., w skrócie: "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym w terminie 30 dni od dnia wpływu sprzeciwu od decyzji. Wyjaśnić w dalszej kolejności trzeba, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a-art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151 art. 151a p.p.s.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). W myśl art. 151a p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (§ 1). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (§ 2). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (§ 3). Z przywołanych unormowań wynika, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może natomiast obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Przedmiotem kontroli w razie wniesienia sprzeciwu jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2846/12). W sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to ewentualne braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym przed organem drugiej instancji nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto, już z kolejności przepisów zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych dotyczącym omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/GI 439/06). Przeprowadzona przez Sąd kontrola w powyżej określonych granicach wykazała, że zaskarżona sprzeciwem decyzja z dnia [...] r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji decyzją z dnia [...] r. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonych w W., stanowiących obecnie własność Skarbu Państwa o numerach ewidencyjnych: 3 (księga wieczysta [...]) - w użytkowaniu wieczystym "A." S.A. i 5 (księga wieczysta [...]) - w użytkowaniu wieczystym "C." Sp. z o.o. W jej uzasadnieniu powołał się na decyzję Wojewody Katowickiego z dnia [...] r., nr [...] oraz wskazał, że w wykazie działek stanowiącym załącznik do decyzji figuruje działka 6 (obecnie część działki 5 użytkowaniu wieczystym "C." Sp. z o.o.), która powstała z podziału działki pierwotnej nr 1, natomiast działka 7 (z tegoż podziału - wykaz zmian gruntowych [...]), weszła w skład działki 3, a przedmiotowy teren stanowi własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym początkowo "D.", następnie "B." S.A. z siedzibą w K., a obecnie "A." S.A. z siedzibą w B. Z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika jednak, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie orzeczeniem z dnia [...] r. nr [...] na podstawie na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa części o pow. 0,3914 ha nieruchomości położonej w W., powiecie W., zapisanej w księdze wieczystej W., tom [...], wyk. [...] stanowiącej parcelę 1, będącą własnością M. i J. K. Nieruchomość ta została przejęta na rzecz Skarbu jako niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, tj. budowy "E." (po zmianie nazwy: "B."). Starosta [...] ustalił, iż zakład wydobywczy rozpoczął swoją działalność [...] r., a na spornej działce i wielu innych nieruchomościach (teren o powierzchni ponad 23 ha), zlokalizowano osadniki wód dołowych oraz osadniki mułowe i są to urządzenia wchodzące w skład funkcjonującego przedsiębiorstwa górniczego. Przedmiotowy teren stanowi obecnie własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym "A." S.A. z siedzibą w B., a sporna nieruchomość była objęta postępowaniem rekultywacyjnym w kierunku zieleni nieurządzonej, które zostało zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. Przyjdzie zaakcentować, że już wcześniej Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] r., nr [...], uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w celu między innymi doprecyzowania złożonego w sprawie wniosku, w którym poruszono zarówno kwestię zwrotu nieruchomości, jak i nieuzyskania za nią odszkodowania, ustalenia stron postępowania administracyjnego, oraz poczynienie ustaleń w zakresie celu wywłaszczenia, a także zmian geodezyjnych, czyli prawidłowej identyfikacji wywłaszczonej nieruchomości w aktualnym stanie geodezyjnym i prawnym, oraz tego, kiedy i w jaki sposób sporna nieruchomość została zagospodarowana po nabyciu przez Skarb Państwa. W obecnie rozpatrywanej sprawie zasadnie organ I instancji uznał, że przedmiotowy wniosek (doprecyzowany pismem z 17 kwietnia 2020 r. jako żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) złożono 25 stycznia 2017 r. (data wpływu do urzędu). Jednakże decyzją odmówił zwrotu części nieruchomości oznaczonych obecnie jako działki 3 i 5, przy czym rozbieżności w numeracji działek nie uzasadnił ani w sentencji ani też w uzasadnieniu własnej decyzji, co również nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tymczasem w przywołanej powyżej decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. i z pisma Wydziału Geodezji Starosta Powiatowego w W. z dnia [...] r. wynika informacja, że wskazana we wniosku inicjującym postępowanie, przed jego doprecyzowaniem w 2020 r., działka nr 1 w wyniku licznych scaleń i podziałów składa się obecnie z działek nr 8, 9, 10, 11 oraz częściowo z działki nr 3. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiedziono, iż z częściowo uzupełnionego materiału wynika, że właścicielem działki 9 w 2011 r. był J. G. (odpis z księgi wieczystej nr [...] z [...] r.), co z kolei wskazywałoby, że nie cała parcela 1 podlegała wywłaszczeniu. Tak też zresztą określono w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Stalinogrodzie z dnia [...] r.: "wywłaszcza się na rzecz Państwa - część nieruchomości o pow. 0,3914 ha". Brak wyjaśnienia tej kwestii jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto, w dalszym ciągu w materiale dowodowym sprawy brak jest dokumentacji geodezyjnej w postaci wykazów zmian gruntowych pozwalających na prześledzenie kolejnych podziałów i scaleń spornej nieruchomości. W treści orzeczenia z dnia [...] r. wskazano, że wywłaszczeniu podlegała część nieruchomości oznaczonej jako parcela 1. Z wyciągu zmian gruntowych Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w R. rok rachunk.1954 wynika, że parcele 1 podzielono na działki: 6 (Skarb Państwa Polskiego – "D.") i 7 (K. J. i M.). W znajdującej się w aktach decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] r. przez "B." w W. - na którą organ I instancji powołuje się stwierdzając spełnienie przesłanki określonej w art. 229 u.g.n. - mowa jest o działce 6 (pozycja 190 wykazu stanowiącego załącznik do decyzji), nie ma wymienionej działki 7, do której odnosi się organ I instancji, wskazując, że weszła w skład działki 4, będącej przedmiotem wniosku strony. Zmiany geodezyjne wywłaszczonej części działki 1 oraz odpowiadające temu obszarowi aktualne oznaczenie geodezyjne nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. W szczególności nie potwierdza ich wydruk mapy z systemu informacji przestrzennej, na którym "orientacyjnie" zakreślono wywłaszczoną część działki 1 - działkę 6, a z którego wynikałoby, że działka 3 nie wchodzi w ten obszar. Nie wynika też z materiału dowodowego sprawy, czy odnośnie działki 7, powstałej z podziału wywłaszczonej działki 1 również ma zastosowanie art. 229 u.g.n. Organ I instancji nie uzupełnił również materiału dowodowego poprzez uwierzytelnienie zgromadzonych dokumentów (w tym postanowienia spadkowego wykazującego interes prawny wnioskodawczyni) i włączenie do akt dokumentów, na które powołuje się w decyzji (np. decyzja dotycząca rekultywacji gruntów z dnia [...] r.). W tym stanie rzeczy decyzja organu I instancji z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem zasad postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy wbrew zarzutom sprzeciwu wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w jaki sposób stwierdzone uchybienia wpływają na wynik sprawy i nie "pominął, że Starosta [...] przeanalizował sprawę w odniesieniu do art. 229 u.g.n.". Wręcz przeciwnie, wyraźnie wskazał, że z uwagi na brak dokumentacji geodezyjnej i tym samym niezidentyfikowanie obszaru wywłaszczonej nieruchomości w zmienionym, aktualnie istniejącym stanie geodezyjnym nie sposób ustalić, czy w ogóle, a jeżeli tak, to dokładnie w jakiej części mieści się w nim wnioskowana do zwrotu działka, oraz czy w tym zakresie istotnie zachodzi przeszkoda do prowadzenia postępowania zwrotowego wynikająca z przesłanek określonych w art. 229 u.g.n. Stąd też kwestia określenia wywłaszczonej nieruchomości w obecnym stanie geodezyjnym determinuje również ustalenie kręgu stron postępowania. Zmiany geodezyjne wywłaszczonej części działki 1 oraz odpowiadające temu obszarowi aktualne oznaczenie geodezyjne, a tym samym twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Ponadto, po doprecyzowaniu wniosku przez wnioskodawczynię i wskazaniu przez nią, że domaga się zwrotu części działki 3 (w granicach dawnej parceli 1) oraz zawiadomieniu o ponownym prowadzeniu postępowania w tym zakresie orzekł odnośnie aktualnych działek 3 i 5, nie wyjaśniając dlaczego. Analiza zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego oraz wydanej na jego podstawie decyzji kasatoryjnej dowodzi, że organ I instancji nie dysponował kompletnym materiałem dowodowy, który posłużyłby ustaleniu niewadliwego stanu faktycznego sprawy i podjęciu rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. Sąd zauważa, że już z tego powodu decyzja organu I instancji nie spełnia podstawowych wymogów, wskazanych w art. 107 § 1 k.p.a. Konieczne zatem stało się przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, aby jednoznacznie uzupełnić materiał dowodowy, a także ustalić jaka część działki wnioskodawczyni została wykorzystana pod realizację celu wywłaszczenia. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej powinien stać na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Wyniki poczynionych przez organ ustaleń winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Mianowicie, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zakres koniecznych do ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego okoliczności jest determinowany treścią przepisu prawa materialnego. W tym miejscu należy zaznaczyć jeszcze raz, że w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem środka zaskarżenia jakim jest sprzeciw od decyzji kasatoryjnej, Sąd badał jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.). Kontrola tej decyzji ma więc wyłącznie charakter formalny, a nie merytoryczny. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego. Wobec powyższego organ odwoławczy trafnie uznał decyzję organu I instancji za wydaną przedwcześnie z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, oraz miał pełne i uzasadnione podstawy do wydania kwestionowanej decyzji. W jej motywach trafnie wypunktowało wadliwości postępowania wyjaśniającego toczącego się przed organem I instancji oraz prawidłowo wskazało jakie okoliczności ten organ winien uwzględnić ponownie rozpatrując sprawę. Wszelkie pozostałe argumenty sprzeciwu, zwłaszcza dotyczące kwestii ewentualnego postępowania dowodowego, są przedwczesne i będą mogły ewentualnie mieć znaczenie wówczas, gdy dojdzie do ich merytorycznej oceny. Przy czym podkreślenia wymaga raz jeszcze, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wszystkie powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl