II SA/Gl 1455/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi D. T. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 6 września 2024 r. nr IFXIV.7843.1.3.2024 w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz skarżącego 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z 6 września 2024 r., nr IFXIV.7843.1.3.2024 Wojewoda Śląski (dalej "Wojewoda" lub "Organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Starosty W. (dalej "Starosta" lub "Organ I instancji") z 17 stycznia 2024 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia złożonego 15 września 2023 r. przez D. T. (dalej "Skarżący"). Zgłoszenie dotyczyło zamiaru zmiany sposobu użytkowania piętra i poddasza budynku biurowo-handlowego na funkcję mieszkalną (4 mieszkania) na działce nr [...] w W. przy ul. [...]. Podstawę prawną pierwszoinstancyjnej decyzji stanowiły przepisy art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm.; dalej "p.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (powołany tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że dokonał weryfikacji zgłoszenia. Skarżący został postanowieniami z 27 września 2023 r. i 24 listopada 2023 r. zobligowany do uzupełnienia braków zgłoszenia. W wyznaczonych terminach dokumentacja nie została uzupełniona, wobec czego Starosta zobligowany był wnieść sprzeciw do zgłoszenia. W odwołaniu od decyzji Skarżący podkreślił, że Organ I instancji bezpodstawnie nałożył na niego obowiązek uzupełnienia zgłoszenia o ekspertyzę rzeczoznawcy ds. p. poż. zgodnie z art. 71 ust. 2a p.b. w związku ze zmianą warunków bezpieczeństwa pożarowego. Wyjaśnił, że budynek znajdujący się na działce nr [...] został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego. Od początku zatem pełnił funkcję mieszkalną. Lokale pełniły funkcję mieszkalną do momentu dokonania sądowego zniesienia współwłasności postanowieniem Sądu Rejonowego w W. z [...] r., [...]. Organ I instancji nie wykazał by nałożone obowiązki były zasadne i miały oparcie w przepisach prawa. Postanowienie nakładające ww. obowiązki nie było czytelne i zrozumiale dla Skarżącego. Zaskarżoną obecnie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną uznając, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewoda stwierdził, że rozstrzygnięcie Starosty było właściwe merytorycznie, tym niemniej organ ten dopuścił się naruszeń proceduralnych. Organ I instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a. gdyż zarówno w uzasadnieniu decyzji, jak i postanowienia z 24 listopada 2023 r., brak jest szczegółowego wyjaśnienia kwestii niezgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania z przepisami prawa. Naruszenie to nie uprawnia jednak Wojewody do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przesłanki merytoryczne warunkujące wniesienie sprzeciwu, zawarte w zaskarżonej decyzji, są co do zasady prawidłowe. Wojewoda, przywołując treść art. 71 ust. 2a p.b. i § 209 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1255 z późn. zm.; dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") wyjaśnił, że obecnie budynek handlowo-usługowy ma kategorię zagrożenia ludzi ZL III. Po zmianie sposobu użytkowania większość budynku będzie posiadała kategorię ZL IV. Oznacza to, że zmienią się warunki bezpieczeństwa pożarowego i nie ma znaczenia czy te warunki będą mniej rygorystyczne czy nie – fakt ich zmiany wymaga uzyskania ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Odnośnie kwestii dostępności mieszkania nr [...] dla osób niepełnosprawnych Wojewoda stwierdził, że projektowane rozwiązania nie są zgodne z przepisami wymagającymi dostosowania lokalu do potrzeb takich osób w zakresie usytuowania miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych. Zgodnie z mapą zawierającą plan sytuacyjny, miejsca postojowe dla niepełnosprawnych zostały zlokalizowane w odległości ponad 50 m od budynku będącego przedmiotem zgłoszenia. Co więcej osoby niepełnosprawne są zobowiązane do przejścia dwóch ulic by dostać się do lokalu. Uniemożliwia to zakwalifikowanie tych miejsc jako miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, co zaś prowadzi do naruszenia § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie Wojewody projektowana zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z § 61 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r., nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. (Dz. U. Woj. Śląsk. z dnia [...] r. poz. [...]; dalej "m.p.z.p."). Z regulacji tej wynika, że miejsca parkingowe powinny być projektowane na działce inwestycyjnej, nie zaś jak tego dokonał Skarżący, na ogólnodostępnych ciągach pieszo-jezdnych. Wojewoda stwierdził zatem, że wystąpiły przesłanki do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 i pkt 3 lit. a) p.b. co oznacza, że Starosta zasadnie uznał, że projektowana zmiana sposobu użytkowania jest sprzeczna z przepisami prawa. Pismem z 8 października 2024 r. Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na decyzję Wojewody. Zaskarżył decyzję w całości i wniósł o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z 17 stycznia 2024 r. Ponadto wniósł o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. poprzez błędne przyjęcie, że zaświadczenie, o którym mowa w tym przepisie, nie wiąże organu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania przez Wojewodę, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku jest niezgodna z m.p.z.p. i w efekcie do błędnego przyjęcia przez Wojewodę, że decyzja Organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu była prawidłowa; 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania z naruszeniem tych przepisów, w szczególności poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, sprzeczną z zasadami swobodnej oceny dowodów i dowolne, nieznajdujące oparcia w zebranym materiale dowodowym uznanie, że planowana zmiana sposobu użytkowania piętra i poddasza budynku biurowo-handlowego na funkcję mieszkalną, jest niezgodna z ustaleniami m.p.z.p., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Wojewodę, że decyzja Organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu była prawidłowa; 3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy zaskarżonej decyzji mimo dopuszczenia się przez Organ I instancji naruszeń prawa procesowego i materialnego; 4) § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że Skarżący nie wyznaczył miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, mimo że nie został do tego wezwany w trybie art. 71 ust. 3 p.b. przez Organ I instancji co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Wojewodę, że decyzja Organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu była prawidłowa; 5) art. 71 ust. 2a p.b. w związku z § 209 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania wpłynie na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Wojewodę, że decyzja Organu I instancji o wniesieniu sprzeciwu jest prawidłowa; 6) § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych poprzez przyjęcie, że Skarżący nie wyznaczył miejsc postojowych na działce inwestycyjnej mimo, że w określonych okolicznościach dopuszcza się odstępstwo od tej zasady, gdy w konkretnych warunkach sprawy przeznaczenie i sposób zabudowy działki wskazują na taką konieczność oraz mimo, że Skarżący nie został do tego wezwany w trybie art. 71 ust. 3 p.b. przez Organ I instancji. W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł m. in., że Wojewoda powinien skontrolować zasadność nałożenia postanowieniem obowiązku, którego nałożenie spowodowało przerwanie biegu terminu do wniesienia sprzeciwu. Obiekt na działce nr [...] został zrealizowany w 1995 r., daleko przed wejściem w życie m.p.z.p. Wielkość działki i jej aktualny sposób zagospodarowania potwierdza, że nie jest możliwe zabezpieczenie na jej terenie wymaganej obecnie liczby miejsc postojowych. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ odwoławczy podtrzymał w całości swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesiono. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej "p.p.s.a."). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu administracyjnego oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji wynikające z treści art. 145 § 1 p.p.s.a, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy przypomnieć, że stosownie do art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest także podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 71 ust. 1 pkt 3 p.b.). Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 2 zd. 1 i 2 p.b.). W postępowaniu w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Zmianę tę trzeba oceniać w porównaniu ze sposobem użytkowania tego obiektu określonego w pozwoleniu na budowę lub zgłoszeniu, ewentualnie w porównaniu ze sposobem użytkowania wskazanego w późniejszych zezwoleniach na zmianę sposobu użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06, - opubl. w internetowej bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Zatem zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy odnieść do legalnego stanu dotychczasowego użytkowania. Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania w trybie art. 71 p.b., nie może bowiem zmierzać do legalizacji samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej. Organy realizując zasadę prawdy obiektywnej, zawartą w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązane są do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zobowiązane są przeprowadzić postępowanie dowodowe co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Ponadto zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że Organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego. Przede wszystkim nie zostało ustalone jaki był dotychczasowy (ostatni) legalny sposób użytkowania obiektu budowlanego. Skarżący w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z 15 września 2023 r. jako dotychczasowy sposób użytkowania obiektu wskazał "budynek biurowo-handlowy", zaś jako zamierzony sposób użytkowania obiektu wskazał "zmiana części budynku na cele mieszkalne (4 mieszkania)". Skarżący do odwołania od decyzji Organu I instancji załączył m. in. prawomocną decyzję o pozwoleniu na budowę z 14 czerwca 1995 r. oraz zawiadomienie z 21 listopada 1996 r. o nadaniu numeru porządkowego. Pozwolenie na budowę wydano na budowę budynku mieszkalno-usługowo-handlowego, zgodnie z decyzją nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei z zawiadomienia z 21 listopada 1996 r. wynika, że budynkowi mieszkalno-usługowo-handlowemu położonemu w W. przy ul. [...] został nadany numer porządkowy. Skarżący w odwołaniu podnosił, że lokale w budynku pełniły funkcję mieszkalną, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, od momentu powstania budynku do czasu sądowego zniesienia współwłasności. Istnieje zatem rozbieżność pomiędzy określeniem przeznaczenia budynku w ww. pozwoleniu na budowę – jako budynku mieszkalno-usługowo-handlowego oraz w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania – jako budynku biurowo-handlowego. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części zakłada legalność stanu istniejącego przed zamierzoną zmianą. W świetle wyjaśnień Skarżącego i przedłożonych przez niego dokumentów należy stwierdzić, że pierwotne przeznaczenie budynku określone w pozwoleniu na budowę uległo zmianie. Jednakże z żadnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy nie wynika sposób użytkowania obiektu budowlanego jako budynku biurowo-handlowego. W sprawie nie został zatem ustalony ostatni legalny sposób użytkowania obiektu, co jest punktem wyjścia do oceny dopuszczalności zmiany sposobu jego użytkowania rozumianej zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 i 3 p.b. Następnie należy wskazać, że zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wiążąca się z wykonaniem robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę, możliwa jest do zrealizowania wyłącznie w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W myśl bowiem art. 71 ust. 6 pkt 1 p.b., jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji - Organ odwoławczy nie dokonał weryfikacji zgłoszenia pod kątem tego czy planowana zmiana sposobu użytkowania wymaga bądź nie wymaga wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym Wojewoda poprzez zaniechanie poczynienia powyższych ustaleń naruszył art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 p.b., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, że stan faktyczny nie został w sprawie prawidłowo ustalony i oceniony, przedwczesne jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących zastosowania przepisów prawa materialnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą organ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z 134 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 2 sentencji wyroku działając na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzony zwrot kosztów postępowania obejmuje wpis sądowy (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika z wyboru (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).