II SA/Gl 1456/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...] 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz skarżącego kwotę 676 (sześćset siedemdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta Z., przywołując w podstawie prawnej art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) zatwierdził podział nieruchomości, oznaczonej jako działka o nr 1, położonej w Z., obręb [...], stanowiącej własność W. D., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] na osiem nowych działek. Pismem z dnia 21 września 2012 r. Prezydent zawiadomił W. D. - właściciela wymienionej działki, iż zostało wszczęte z urzędu postępowania administracyjne w sprawie ustalenia i pobrania opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości nr 1. Organ po przeprowadzeniu niezbędnego postępowania, przygotowaniu operatu szacunkowego dla określenia wzrostu wartości wymienionej nieruchomości Prezydent Z. decyzją z dnia [...]r. ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej na skutek jej podziału – w wysokości 22.532,70 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji powołał przepisy art. 98a, art. 147 i art. 148 pkt 1, pkt 2 u pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...]r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu podziału nieruchomości (Dz.Urz. W. [...]. Nr [...] ). . W uzasadnieniu organ podniósł, iż W. D. uzyskał podział swojej nieruchomości na nowych osiem działek. Według przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego wartość nowych działek wzrosła. Przygotowana ocena jest spójna, operat sporządzony został zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Na podstawie przygotowanej wyceny, stwierdzono wzrost wartości nieruchomości w wyniku podziału o kwotę 75.109 zł. Z kolei uchwała nr [...] Rada Miejska w Z. przewidziała 30% stawkę tej opłaty – tj. różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed podziałem i jaką ma po tym podziale, czyli w tym przypadku 22,53270 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji, reprezentowany przez pełnomocnika W. D., domagał się uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił, że poważne wątpliwości budzi operat szacunkowy a ustalona po podziale cena działek jest wygórowana i nie odpowiada faktycznej wartości rynkowej. Wskazał, że w postępowaniu nie uwzględniono podnoszonych argumentów. Wskazał, że do operatu przyjęto tylko cztery transakcje z 2012 r., opierając się przede wszystkim na umowach z 2011 r. Nie uwzględniono faktu, iż przedłożona analiza dotyczy praktycznie działek miejskich podczas, gdy przedmiotowa działka, mimo, iż w granicach administracyjnych miasta Z., ma charakter gruntu wiejskiego. Podniósł także, że nie można zgodzić się z twierdzeniem bieglej o dostępności gruntów po podziale do drogi publicznej, gdyż droga ta jest drogą lokalną, kamienisto- szutrową położoną pomiędzy polami, co utrudnia dojazd do przedmiotowych działek. Podniósł także, że operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne, określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. a także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości podobnych oraz wychwyceniu cen różniących nieruchomości. Proces wyceny powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomości oraz wszechstronną analizą cech nieruchomości wycenianej – po przeprowadzonym podziale – i nieruchomości podobnych, a analiza taka nie została przez biegłego dokonana. Na zakończenie podniósł, że paradoksem jest, iż wycena działki należącej do jego brata, także położona w [...], i położona w odległości ok. 1,5 km, wyceniona została zupełnie odmiennie, jej cena jest 23-krotnie niższa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazało, że zgodnie z treścią art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą do naliczenia przedmiotowej opłaty jest dokonany podział nieruchomości, w wyniku którego wzrośnie jej wartość. Z akt sprawy wynika, że w wyniku podziału z działki 1 wydzielono osiem działek, w tym sześć, typowych działek budowlanych. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Z. uchwalonego w dniu [...] r. dla obszaru [...], działki te przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (przeznaczenie podstawowe) a przeznaczenie uzupełniające – to zabudowa rezydencjonalna oraz usługowa sportowo- rekreacyjna. Stąd też rzeczoznawca przyjął do porównania w celu określenia wartości tej działki – nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Organ podkreślił, że konieczną przesłanką ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a ustawy jest wzrost wartości nieruchomości. Organ ustalający opłatę zobowiązany jest więc do wykazania w sposób niewątpliwy, że podział nieruchomości spowodował bezpośredni wzrost jej wartości. Wartość nieruchomości przed podziałem i po jej podziale określa rzeczoznawca majątkowy w opinii przygotowanej w formie operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie przygotowany został operat szacunkowy. Organ nie dopatrzył się błędów. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca określił przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Wartość szacunkowa przedmiotowej nieruchomości przed podziałem ustalona została na poziomie 11,64 zł, a wartość wydzielonych działek – na poziome 27,02 zł i nie odbiegają one od cen jakie kształtowały się w obrocie nieruchomościami na terenie Z. Odnosząc się do zarzutu uwzględnienia niewielu transakcji 2012 r., rzeczoznawca podniósł, że rynek miasta Z. i powiatu Z. jest rynkiem stabilnym, a stąd brak jest podstaw do uznania argumentu, iż ceny gruntu w 2012r. i obecnie, są niższe niż w latach ubiegłych. Nie został zresztą na tę okoliczność złożony żaden dowód. Nie uznał też organ odwoławczy za słuszny zarzutu nie uwzględnienia faktu, iż przedmiotowa nieruchomość ma charakter gruntu wiejskiego. Bezsprzeczne jest bowiem, że przedmiotowa nieruchomość jest położona w granicach administracyjnych miasta Z. W ocenie organu takie nieruchomości, czyli nieruchomości położone na obrzeżach miast, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną są obecnie bardzo poszukiwane przez kupujących, bardziej niż nieruchomości o takim przeznaczeniu, położone w centrum miasta. Nie można zatem przyjąć, że cena takich nieruchomości na obrzeżach miast jest niższa. Nie mógł natomiast organ odnieść się do prawidłowości wyceny nieruchomości B. D., gdyż sprawa ta nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył W. D. W uzasadnieniu podniósł, iż organ nie wyjaśnił, dlaczego nie został powiadomiony o terminie oględzin jego nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazał, że wysokość naliczonej opłaty jest zbyt wygórowana, a to z uwagi na fakt, iż rzeczoznawca potraktował całą nieruchomość jako atrakcyjny teren pod zabudowę, podczas gdy tylko jego część – działki nr 2, 3, 4, 5, 6, 7 i 8 o łącznej powierzchni 0,7676 ha jest atrakcyjna i pod zabudowę, pozostała część jest terenem rolniczym. Dodał, że cała nieruchomość traktowana jest nadal jako teren rolny, czego dowodem jest kopia potwierdzenia wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Dodał, iż odmiennie potraktowano działkę należącą do jego brata, która także zlokalizowana jest na ternie [...], a nadto jej wartość podnosi możliwość podłączenie mediów – wody i prądu. Dodał nadto, że podział nie przyniósł mu dotąd spodziewanych korzyści majątkowych. Nie mógł sprzedać żadnej z działek nawet w celu uzyskania środków dla uiszczenia wymaganej opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi, podnosząc argumenty i motywy zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 21 marca 2014 r. skarżący podtrzymał skargę oraz zawarte w niej argumenty. Podniósł, iż cena wydzielonych działek została zawyżona. Podniósł, iż żadnej z wydzielonych działek dotąd nie sprzedał. Dodał, że działki jego brata wycenione zostały odmiennie, pomimo, iż położone są w sąsiedztwie jego działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Z. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i dotyczyły naliczenia opłaty adiacenckiej w związku z podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela. Zgodnie z art. 98a wymienionej ustawy jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, (...), wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie stało się prawomocne. Tak więc z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: - nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela; - ustalenie opłaty następuje w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna; - nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a cytowanej ustawy); - w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie, występujący o podział należącej do niego nieruchomości nr 1, położonej w Z., obręb [...] W. D. uzyskał decyzją z dnia [...] r. zatwierdzenie projektu podziału tej nieruchomości na osiem nowych działek, w tym sześć foremnych i kształtnych działek (nr 2, 3, 4, 6, 7 i 8) o powierzchni 0,1200 ha każda oraz działki nr 5 o powierzchni 0,0476 zł i działki nr 9 o powierzchni 1,9539 ha. Z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wartość nieruchomości przed i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustalenia opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej jej podział, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zgodnie z mającym odpowiednie zastosowanie w sprawie art. 146 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości. Opinia ta sporządzana jest w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 ustawy). Wyceny nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu dokonuje się zaś przez określenie ich wartości rynkowej (art. 150 ust. 1 i ust. 2 ustawy). Wartość tę stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy). W przedmiotowej sprawie, bezsporne jest zaistnienie trzech przesłanek wynikających z art. 98a ustawy. Ostateczną decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Z., działając na wniosek skarżącego zatwierdził podział nieruchomości nr 1, położonej w Z., obręb [...] na osiem nowych działek, w tym sześć foremnych działek (nr 2, 3, 4, 6, 7 i 8) o powierzchni 0,1200 ha każda oraz działki nr 5 o powierzchni 0,0476 zł i działki nr 9 o powierzchni 1,9539 ha. W dacie wydania decyzji obu instancji (w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenkiej) nie upłynął jeszcze 3 letni okres od ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział, a w końcu w dacie, gdy decyzja o podziale uzyskała walor ostateczności obowiązywała uchwala Nr [...]z dnia [...]r. Rady Miejskiej w Z. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu podziału nieruchomości, którą ustalono stawkę 30% tej opłaty. W ocenie składu orzekającego nie wykazano jednak w sprawie w sposób należyty i bezsporny, czy w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości należącej do skarżącego doszło do wzrostu jej wartości, a zatem czy spełniona została jedna w wymienionych powyżej przesłanek, zezwalających organowi na ustalenie opłaty adiacenckiej i obciążenie obowiązkiem jej uiszczenia skarżącego. Organy przyjęły, że dowodem pozwalającym na określenie wartości nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej jest operat szacunkowy przygotowany przez biegłego rzeczoznawcę. Obowiązek przygotowania operatu szacunkowego wynika z art. 146 ust. 1a ustawy, stosowanego w niniejszej sprawie na mocy odesłania zawartego w art. 98a ust. 1 ustawy. Nie oznacza to jednak, że przygotowany w sprawie operat szacunkowy bezwzględnie wiąże orzekające organy. Stanowi on bowiem, zgodnie z art. 156 ust. 1 ustawy, opinię o wartości nieruchomości, która podobnie jak inne dowody, podlegają ocenie orzekających organów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że organ rozpatrujący sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami oraz ocenić czy jest spójny, logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07, z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn.. akt I OSL 379/10 czy z dnia 7 października 2011 r., sygn.. akt I OSK 15650/10). Zgodnie z przywołanym orzecznictwem, w toku oceny operatu szacunkowego organ powinien, poza sprawdzeniem spełniania przez niego wymogów formalnych określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, zbadać także m.in. czy operat opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. W ocenie składu orzekającego w powyższych obowiązków organy obu instancji nie wywiązały się w sposób należyty, przez co naruszone zostały przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego nie wynika w sposób wyraźny i jednoznaczny, analizy jakich działek gruntowych dokonał biegły przyjmując materiał bazowy do porównania wartości podzielonej działki. Z akt sprawy wynika, że zarówno przed podziałem jak i po podziale działka położona była według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z kolei dołączona do operatu analiza rynku nieruchomości nie precyzuje ceny jakich nieruchomości (o jakim przeznaczeniu) zostały w niej zgromadzone i podane. Dodać też trzeba, że w przypadku zastosowania w operacie podejścia porównawczego organ winien ocenić czy dobrane do porównań nieruchomości są podobne oraz czy wzięte zostały pod uwagę istotne cechy tych nieruchomości. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 cyt. ustawy). O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.