II SA/Gl 1458/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2020 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r., nr [...], wydaną z upoważnienia Starosty [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej p.b) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku z dnia 2 stycznia 2019 r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę inwestorowi R.C., obejmujące realizację zabudowy usługowej polegającej na budowie 6 budynków rekreacyjnych wraz z instalacjami wewnętrznymi oraz wykonanie elementów infrastruktury towarzyszącej, tj. parkingu (z miejscami postojowymi i drogami dojazdowymi), dojścia pieszych, studni z zewnętrzną instalacją wodociągową, zbiornika na ścieki bytowe z zewnętrznym odcinkiem instalacji kanalizacyjnej, miejsca gromadzenia odpadów stałych (śmietnikiem) oraz instalacji energetycznej zalicznikowej, na terenie działek nr 1 i 2 obręb: B., gm. B., w rej. ul. [...]. W uzasadnieniu podano m. in., że teren inwestycji mieści się w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...]r. (Dz. U. Woj. Śląskiego Nr [...], poz. [...] z [...] r. – dalej m.p.z.p.) oznaczonej symbolem 3.ME.16. Oznacza on "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej", a projekt budowlany jest z nim zgodny. Na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 3.ME.16 istnieje "możliwość lokalizacji usług" (§ 48 pkt 9 uchwały Rady Gminy B.). Nadto wskazano, że projekt jest kompletny i spełnia wymogi p.b. Odwołania od powyższej decyzji o zbieżnej treści złożyli K.M. i L.G., wnosząc o jej uchylenie w całości, ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. i art. 35 p.b., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ustaleniami m.p.z.p., naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak uzasadnienia prawnego, jak również naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., poprzez brak dokonania lub dokonanie dowolnych ustaleń stanu faktycznego, w tym błędną interpretację obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli, że lokalizacja zabudowy usługowej na terenie działek j.w. jest niezgodna planem miejscowym, który jasno stanowi, że działki znajdują się na terenach przeznaczonych dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a zatem lokalizacja zabudowy usługowej jest w tym miejscu wyłączona. Plan miejscowy nie przewiduje możliwości budowy rekreacyjnej – usługowej, poprzez nową zabudowę takich obiektów. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego działki j.w. są zlokalizowane na terenie oznaczonym symbolem 3.ME.16 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej. Z kolei w świetle § 48 pkt 9 m.p.z.p. na terenie oznaczonym symbolem 3.ME.16 istnieje możliwość lokalizacji usług, zarówno wbudowanych w obiekty mieszkaniowe, jak i wolnostojących, z tym zastrzeżeniem, że oddziaływanie obiektu na środowisko powinno zamknąć się w granicach działki, jak również wyklucza się tam prowadzenie działalności usługowej powodującej emisję niezorganizowaną pyłów i odorów. W związku z powyższym – w ocenie organu odwoławczego – inwestycja obejmująca realizację wolnostojącej zabudowy usługowej, której oddziaływanie zamyka się w granicach wskazanych działek, jest zgodna z m.p.z.p. Skargi na powyższą decyzję Wojewody Śląskiego złożyli K.M. i L.G., zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie: – art. 104 § 2 k.p.a. i art. 35 p.b., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z ustaleniami m.p.z.p., – art. 7, 9, 10, 11, 77, 81 k.p.a., przez ich niezastosowanie i błędną wykładnię. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania. Skargę uzasadniono w sposób tożsamy z treścią złożonych wcześniej w sprawie odwołań. Powołano się m. in. na odpowiedź właściwego organu, która nie pozostawia wątpliwości, co do przeznaczenia terenu. Po przeanalizowaniu zapisów miejscowego planu w opinii z Urzędu wskazano, że lokalizacja budynku letniskowego, rozumianego jako obiekt rekreacji indywidualnej przeznaczony do okresowego wypoczynku w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (3.ME.16) narusza ustalenia m.p.z.p. Wyznaczone są tam tereny oznaczone symbolem ML - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o charakterze rezydencjonalnym oraz sezonowym, letniskowym. To Gmina ustala sposób zabudowy na swoim terenie. Wojewoda powinien wziąć to pod uwagę, czego jednak nie uczynił. Z uwagi na wniesienie skargi z upływem terminu skarga L.G. została odrzucona. W odpowiedzi na skargę K.M. organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 roku, poz. 2325 ze zm. – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Teren inwestycji mieści się w jednostce strukturalnej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy B. Nr [...] z dnia [...] r., oznaczonej symbolem 3.ME.16. Zgodnie z § 6 ust. 1 m.p.z.p. wyznacza się tereny o przeznaczeniu podstawowym dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, oznaczone na rysunku planu symbolem M, a w zależności od rodzaju zabudowy mieszkaniowej, symbolami: ME - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy bliźniaczej. W § 48 m.p.z.p. ustalono dla wyznaczonych terenów o podstawowym przeznaczeniu dla lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a oznaczonych na rysunku planu symbolem m. in. 3.ME.16, szczegółowe wymagania. W §48 pkt 9 m.p.z.p. wyraźnie wskazano, że możliwa jest "(...) adaptacja istniejących i możliwość lokalizacji usług zarówno wbudowanych w obiekty mieszkaniowe, jak i wolnostojących z zastrzeżeniem, że oddziaływanie obiektu na środowisko powinno zamknąć się w granicach działki. Wyklucza się prowadzenie działalności usługowej powodującej emisję niezorganizowaną pyłów i odorów". O możliwości powstawania tam nowych budynków przeznaczonych na działalność usługową mówi również §48 pkt 3 m.p.z.p. W punkcie 14 tego przepisu wprowadzono zakaz lokalizowania nowych budynków w pasie gruntu o szerokości 25 m od ściany lasu, z zastrzeżeniem podanym w § 6 ust 2. Przy tym, zgodnie z §3 pkt 12 m.p.z.p. ściana lasu to teren użytku leśnego, przedstawiony na aktualnej mapie sytuacyjno-wysokościowej. Z kolei §113 ust. 5 m.p.z.p. stwierdza, że "W zakresie ochrony przed hałasem ustala się: tereny, oznaczone na rysunku planu symbolami ME, MP i ML zalicza się do terenów pod zabudowę mieszkaniową." Zasadą jest, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy. Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Zasada wolności budowlanej, jako prawo do zabudowy, ma dwa aspekty: cywilnoprawny i publicznoprawny. W aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się "prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane"), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji, gwarantującym "prawo do własności, innych praw majątkowych oraz prawo dziedziczenia" (ust. 1), równą dla wszystkich ochronę prawną (ust. 2) oraz dopuszczającym ograniczenie własności "tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności" (ust. 3). Trybunał Konstytucyjny – trafnie zaznaczając, że prawo własności stanowi najszersze przedmiotowo (zawierające otwarty katalog uprawnień właścicielskich) i najsilniejsze prawo do rzeczy, skuteczne erga omnes, i powołując się na art. 140 Kodeksu cywilnego (k.c.) – przyjmuje jednak klasyczną konstrukcję, że właściciel może czynić z rzeczą wszystko, z wyjątkiem tego, co zakazane; co jednak istotniejsze, twierdzi, że: "art. 140 k.c. wymienia jedynie podstawowe uprawnienia składające się na prawo własności, które jednakże nie wyczerpują jego treści, obejmujące m. in. - w odniesieniu do nieruchomości - uprawnienie do jej zabudowania" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09; OTK-A 2011/3/26). W tym samym orzeczeniu TK zauważa również, że granice prawa własności wynikają zarówno z norm prawa cywilnego (stanowiącego część prawa prywatnego), jak i z prawa administracyjnego (stanowiącego część prawa publicznego). W odniesieniu do prawa zabudowy - składowej prawa własności nieruchomości - można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości. Nie ulega tu wątpliwości, że skorzystanie przez właściciela, ewentualnie np. użytkownika wieczystego nieruchomości z prawa zabudowy – przez wybudowanie na nieruchomości obiektu budowlanego – może niekorzystnie oddziaływać na możliwość korzystania z nieruchomości należących do innych podmiotów i to nie tylko tych bezpośrednio graniczących z nieruchomością zabudowywaną. Oddziaływanie wznoszonego, bądź wzniesionego obiektu, może mieć różny stopień uciążliwości i charakter. Ochrona prawa osób trzecich, czyli przede wszystkim sąsiadów, do niezakłóconego korzystania z ich nieruchomości, jest przejawem ochrony ich prawa własności. W toku realizacji inwestycji może zatem dojść, i z reguły dochodzi, do kolizji praw i interesów dysponenta nieruchomości zabudowywanej oraz dysponentów sąsiednich nieruchomości. Interesy tych osób powinny być zatem wyważane, pamiętając wszakże, iż prawo zabudowy terenu, jest uprawnieniem konstytucyjnym danego podmiotu, wiążącym się z prawem własności, a zatem ograniczenie tego prawa musi być rzeczywiście uzasadnione. Na terenie inwestycji według m.p.z.p. występuje zarówno funkcja mieszkaniowa, jak i usługowa, z usługami zarówno wbudowanymi w obiekty mieszkaniowe, jak i wolnostojącymi. Brak jest przy tym wyraźnego wyłączenia możliwości lokalizowania na tym terenie usług związanych z rekreacją. Nie jest tam przewidziana żadna działalność oddziałująca na środowisko poza granicą działki. Inwestycja nie narusza więc planu miejscowego. Pisemna interpretacja m.p.z.p., którą uzyskał skarżący, nie wiąże organów architektoniczno-budowlanych. Wykładnia planu winna bowiem uwzględniać zasadę poszanowania własności i wolności budowlanej. Wszelkie ograniczenia praw i wolności muszą wynikać jasno z przepisów. Gdyby prawodawca miejscowy faktycznie chciał wykluczyć na ww. terenie możliwość istnienia takiej zabudowy, o jakiej mowa w decyzji organów, musiałby wyraźnie to przewidzieć w m.p.z.p. Fakt, że m.p.z.p. przewiduje istnienie odrębnego terenu, na którym przewidziana jest zabudowa rekreacyjna, nie zmienia prawidłowych ustaleń z zaskarżonych decyzji. Wyjątki od zasad prawnych i ograniczenia praw oraz wolności nie mogą być interpretowane rozszerzająco, bądź domniemywane. Wskazać należy, że skuteczny zarzut naruszenia przywołanego w skardze art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). Strona w skardze wątku tego nie rozwija. Z powyższych powodów brak było podstaw, by uznać skuteczność skargi w tym zakresie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, 9, 10, 11, 77, 80, 81, 104 § 2, 107 §3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 35 p.b., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów nie mogła ona odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.