II SA/Gl 146/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Decyzją Nr [...] z dnia [...] r. Wójt Gminy C., rozpatrując pozytywnie wniosek M. M., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej budynek gospodarczy wolnostojący o powierzchni 150 m², przewidziany do realizacji na działce nr [...] położonej w M. Pismem z dnia 15 września 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor |Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wymienionej powyżej decyzji Wójta Gminy C. Wyjaśnił, że wskazana do zabudowy w tej decyzji działka Nr [...] w M. położona jest w obszarze oznaczonym uprawy polowe, w strefie od lotniska objętej zakazem wznoszenia jakichkolwiek obiektów. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., przywołując w podstawie prawnej art. 40 ust. 1, art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz art. 154 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważności decyzji Wójta Gminy C. nr [...] z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – budowa budynku gospodarczego o pow. 150 m² na działce w M. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że rozpatrując złożony przez M. M. wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pierwszą decyzją wydaną w sprawie Wójt Gminy C. odmówił ustalenia wnioskowanych warunków. Z kolei w kolejnej decyzji uchylając swoją decyzję wymienioną decyzję ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terwnu dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając tę decyzję wskazał, że teren inwestycji objęty jest jednostką strukturalną B 26 RP co oznacza uprawy polowe, tereny rolne położone między terenem lotniska a zabudową – utrzymuje się istniejące rolnicze ich wykorzystanie, głównie dla ogrodnictwa, ze względu na położenie w strefie lotniska zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów, tereny rolne objęte strefą od oczyszczalni. W uzasadnieniu swojej decyzji Wójt stwierdził, że wniosek został uwzględniony, gdyż wnioskodawca jest rolnikiem, złożył kompletny wniosek oraz uzyskał zgodę Aeroklubu Polskiego na lokalizację obiektu w strefie lotniska. Rozpatrując sprawę Kolegium stwierdziło, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu bada się przede wszystkim, czy planowane zamierzenie zgodne jest z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzić przyjdzie, że miejscowy plan wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji, jeśli postanowienia planu wprowadzają określone warunki lub zakazy w kwestii realizacji obiektów budowlanych, konieczne jest ich uwzględnienie w decyzji dotyczącej ustalenia warunków zabudowy. W niniejszej sprawie należy, w ocenie organu, zwrócić uwagę na sformułowany wprost w ustaleniach planu zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów, podyktowany położeniem w strefie lotniska. Mając powyższe na uwadze przedmiotowa inwestycja sprzeczna jest z ustaleniami tego planu. Odnosząc się do twierdzeń Wójta w zakresie akceptacji przedmiotowej inwestycji przez Aeoroklub Polski, Kolegium wyjaśniło, że wobec kategorycznych zapisów planu opinia taka nie może być decydującą. M. M. złożył wniosek po ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że oznaczenie planu B 26 RP umożliwiało wykorzystanie gruntu pod cele rolnicze. Stąd też będąc rolnikiem i występując o wydanie przedmiotowej decyzji, zamierzał wybudować budynek gospodarczy i wykorzystywać go w związku z prowadzonym przez siebie gospodarstwem rolnym. W tym kontekście nie może zrozumieć decyzji wydanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., wszak budując przedmiotowy budynek uzyskał wszelkie niezbędne decyzje i pozwolenia od kompetentnych organów. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy wydaną przez siebie decyzję. W uzasadnieniu przedstawiło argumenty zaprezentowane w decyzji pierwszej instancji. Powtórzyło, iż teren inwestycji według obowiązującego planu objęty był jednostką strukturalną B 26 RO, dla której ustalenia przewidują uprawy polowe, tereny rolne położone między terenem lotniska a zabudową z zakazem wznoszenia jakichkolwiek obiektów. W konsekwencji takiego zapisu planu, stanowiącego prawo miejscowe przedmiotowa decyzja ustalająca warunki zabudowy jest sprzeczna z prawem. Wskazując na zapis art. 156 § 1 pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ stwierdził, iż przepis ten stanowi podstawę dla stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy przepis prawa materialnego przewiduje, że określona wadliwość decyzji powoduje jej nieważność. Dlatego też w oparciu o powyższy przepis a także art. 46a ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, orzeczono jak w sentencji zaskarżonej decyzji. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożył M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił zaskrzonej decyzji obrazę przepisów postępowania poprzez błąd w ustaleniach faktycznych. Podkreślił, iż ubiegając się o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego złożył w odpowiednich urzędach wymagane dokumenty i niezbędne uzgodnienia. Dodał, że projekt planowanej zabudowy został przedłożony Aeoroklubowi Polskiemu, który pozytywnie go ocenił i wyraził zgodę na taką budowę. Zarzucił, że zajęto się przedmiotową sprawą w sposób nieprawidłowy, wybiórczo traktując treść decyzji. W jego ocenie nie sposób zaaprobować twierdzeń Kolegium o sprzeczności pomiędzy przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy a ustaleniami planu. Powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszczające możliwość wznoszenia obiektów budowlanych na terenie, który w miejscowym palnie został zakwalifikowany jako grunty rolne bądź uprawy polowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. skarżący podtrzymując skargę poparł zwarte w niej argumenty. Wyraził wątpliwość, czy w ogóle powinien być stroną tego postępowania, skoro błędy popełnili urzędnicy. W jego ocenie w charakterze strony winna występować Gmina. Dodał, że na działce prowadzi hodowlę trzody chlewnej, kur itp. Na potwierdzenie swoich tez wniósł wyrys z planu miejscowego z roku 2002 i 2003 . Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu. Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie Przedmiotowe postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy C. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla budynku gospodarczego na działce położonej w M. i należącej do M. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując sprawę podzieliło argumentację wskazaną przez wnioskujący organ i po dokładnym przeanalizowaniu obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego stwierdziło nieważność wnioskowanej decyzji Wójta Gminy C. Wskazać przyjdzie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego a przesłanki jego zastosowania są enumeratywnie wyliczone w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 Kodeksu zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej. Organ administracji orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i włącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia – w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji – przesłanek z wymienionego powyżej art. 156 § 1 Kodeksu. Organ ten nie rozstrzyga natomiast o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji należy bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wśród przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w przywołanym powyżej przepisie jest wymienione w punkcie 2 - wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa a także wymienione w punkcie 7 – decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. W niniejszej sprawie skarżący M. M. złożył wniosek o wydanie mu decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na wskazanej działce i decyzję taką otrzymał. Dokładna analiza sprawy, tj. złożonego wniosku, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., obowiązujących przepisów prawa, wykazała jednak, że przedmiotowa decyzja dotknięta jest nieważnością z mocy prawa. Zgodnie z obowiązującą w dacie wydania przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 40 ust. 1), a w myśl art. 46a tej ustawy - decyzja o warunkach zabudowy jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dokonując zatem oceny obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] r. i opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], działka przewidziana w decyzji do zabudowania – czyli działka Nr [...] położona była w jednostce oznaczonej symbolem B 26 RP, który oznaczał uprawy polowe, dla którego to obszaru dodatkowo zawarto następujące przeznaczenie – tereny rolne położone między terenem lotniska a zabudową – utrzymuje się rolnicze ich wykorzystanie, głównie dla ogrodnictwa, ze względu na położenie w strefie od lotniska zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów, tereny objęte strefą oczyszczalni. Mając na uwadze powyższe zapisy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że skoro na tym terenie obowiązywał bezwzględny "zakaz wznoszenia jakichkolwiek obiektów", to wydanie pozytywnej decyzji dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji sprzeczne było z planem. Dodać w tym miejscu należy, że przedłożony przez skarżącego na rozprawie wyrys z obowiązującego miejscowego planu dla gminy C., nie może być wzięty pod uwagę. Jak wspomniano powyżej decydujący w sprawie jest plan obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Przedmiotowa decyzja wydana została przez Wójta Gminy C. w dniu [...] r., natomiast przedłożony wyrys z planu wprawdzie przyjęty został uchwałą Rady Gminy C. z dnia [...] r., ale jego publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] nastąpiła dopiero w dniu [...] r. i to dopiero od tej daty stała się aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym, czyli dopiero od tego momentu mogła być brana pod uwagę przy udzielaniu i wydawaniu przez organ konkretnych rozstrzygnięć. Na marginesie należy podnieść, że także według przedłożonego przez skarżącego wyrysu z planu miejscowego, teren objęty przedmiotową znajdował się na terenach przewidujących zakaz zabudowy, tj. MŻ 10/RP. Nie może być uwzględniony także drugi argument skarżącego, iż na terenach przeznaczonych pod uprawy rolne wybudował budynek gospodarczy przeznaczony do prowadzenia gospodarstwa rolnego. W złożonym przez zainteresowanego wniosku o wydanie warunków zabudowy z dnia 10 lipca 2002 r. nie zaznaczono, iż ma to być budynek gospodarczy w celu gromadzenia plonów prowadzonego gospodarstwa rolnego. Nie ma także nic na ten temat w kwestionowanej decyzji gdzie jest mowa tylko i wyłącznie o budynku gospodarczym, bez wskazania jego związku z prowadzona działalnością rolniczą . Uwzględniając zatem powyższe należy zaznaczyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. rozpatrując niniejszą sprawę dokonało prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, a wydane w sprawie decyzje nie naruszają prawa. Odnosząc się do wątpliwości skarżącego, czy powinien być stroną niniejszego postępowania należy stwierdzić, iż Sąd rozpatrzył złożoną przez niego skargę. Argumenty odnoszące się błędnego działania urzędników podnoszone w tym postępowaniu nie mogły być uwzględnione, choć niewątpliwie mogą mieć one znaczenie dla skarżącego w ewentualnym postępowaniu odszkodowawczym (prowadzonym jednak przed sądem powszechnym). Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.