II SA/Gl 1460/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk,, Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Protokolant specjalista Magdalena Pochopin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2022 r. sprawy ze skarg Gminy Miasta J., Państwowego Gospodarstwa A., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach z dnia 10 września 2021 r. nr GL.RUZ.4231.17.2021.BS w przedmiocie podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego oddala skargi. Pismem z dnia 19 stycznia 2018 r. Starosta B. , wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni PGW Wód Polskich w K. z wnioskiem o dokonanie podziału kosztów utrzymywania urządzenia wodnego - pompowni [...] , służącej odwodnieniu gruntów o powierzchni 47,4 ha położonych w I. oraz wprowadzania wód z odwodnienia gruntów do rzeki [...] istniejącym wylotem 500 mm, na poszczególne podmioty odnoszące korzyści z funkcjonowania przedmiotowego urządzenia wodnego, zgodnie pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 10 sierpnia 2017 r., znak: [...]. We wniosku wskazano, że korzyści z funkcjonowania urządzenia wodnego polegają na odwadnianiu działek zlokalizowanych w terenie depresyjnym Zbiornika [...] i służą ochronie przed podtopieniem lub zalaniem poprzez wody pochodzące ze spływu powierzchniowego, jak również wody gruntowe infiltrujące ze Zbiornika [...] oraz z rzeki [...] . Równocześnie we wniosku wskazano podmioty odnoszące korzyści wraz z proponowaną wielkością udziału w kosztach utrzymania urządzenia wodnego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia 24 lutego 2021 r. nr [...] organ I instancji dokonał podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego - pompowni [...] , służącej odwodnieniu gruntów o powierzchni 47,4 ha położonych w I. oraz wprowadzania wód z odwodnienia gruntów do rzeki [...] istniejącym wylotem 500 mm na poszczególne podmioty odnoszące korzyści z funkcjonowania przedmiotowego urządzenia wodnego, zgodnie z wykazem podmiotów przedstawionym w tabeli stanowiącej część osnowy decyzji. Wskazał, że zgodnie z art. 188 ust. 1. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. W myśl zaś art. 188 ust. 2 ww. ustawy w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Przepis stosuje się także w przypadku ochrony przed powodzią lub suszą, żeglugi, poboru wód, energetycznego wykorzystania urządzeń wodnych, wprowadzania ścieków lub odprowadzania wody do urządzeń wodnych oraz innych usług wodnych, a także działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem urządzeń wodnych do celów rekreacyjnych, z wyłączeniem działalności wykonywanej przez uprawnionych do rybactwa. Wielkość ponoszonych rzeczywistych kosztów utrzymania pompowni [...] ustalono na podstawie danych za rok 2018, która wynosi 135 501,35 zł. Na koszty utrzymania pompowni składają się koszty wynagrodzenia pracowników obsługi pompowni, koszty energii elektrycznej zużywanej w trakcie pompowania, jak również koszty modernizacji i opału do ogrzewania obiektu pompowni. Organ przyjął, iż korzyści odnoszone przez właścicieli nieruchomości działaniem pompowni [...] polega na odwadnianiu obszaru położonego pomiędzy rzeką [...] a Zbiornikiem [...] . Odwadnianie to zapobiega zalaniu terenów i umożliwia użytkowanie gruntów położonych w przedmiotowym obszarze. Według przedłożonych wyjaśnień, korzyścią odnoszoną przez poszczególne podmioty jest możliwość użytkowania gruntów, które dzięki działaniu pompowni [...] nie są zalewane. Podmiotami odnoszącymi korzyści będą więc wszyscy właściciele i użytkownicy terenów odwadnianych. Odwołania od ww. decyzji wnieśli: - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucając pominięcie jako strony w prowadzonym postępowaniu Spółki "A" i nałożenie wspomnianych obowiązków na Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, - Prezydent Miasta J. , wnosząc o nieuwzględnianie Gminy Miasta J. w wykazie podmiotów odnoszących korzyści z funkcjonowania pompowni [...] , - Nadleśniczy Nadleśnictwa K. zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego tj. art. 188 ustawy Prawo wodne. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy w pełni podzielając jego ustalenia oraz wywiedzione z nich skutki prawne. Jednocześnie uznał, że podniesione w odwołaniach zarzuty są nieuzasadnione. Skargę na tę decyzję złożyli Gmina J. , Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad oraz Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. , reprezentowane przez Nadleśniczego Nadleśnictwa K . Gmina J. w skardze domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uznania jej jako podmiotu odnoszącego korzyści z funkcjonowania urządzenia wodnego - pompowni [...] . Zarzuciła jednocześnie organowi administracji naruszenie 1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i w konsekwencji niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy obecny stan zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta J. , jej przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, mogą być przesłanką do uznania Gminy Miasta J. za podmiot odnoszący lub zamierzający czerpać korzyści z urządzenia wodnego i nienależyte uzasadnienie decyzji w tym zakresie, 2) art. 188 ustawy z 20 lipca 2017r. Prawo wodne poprzez błędne przyjęcie, że Gmina Miasta J. odnosi korzyści z funkcjonowania urządzenia wodnego - pompowni [...] w I. , co w konsekwencji skutkowało uznaniem Gminy Miasta J. za zobowiązaną do partycypacji w kosztach utrzymania urządzenia w wysokości 33,058%. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad domaga się w swej skardze uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji zarzucając naruszenie: 3) art. 188 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że stroną przedmiotowego postępowania i adresatem zaskarżonej decyzji powinna być Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy zarządcą drogi publicznej w postaci autostrady A4 na przedmiotowym odcinku jest spółka "A"., tj. podmiot, który odnosi korzyści z przedmiotowego urządzenia wodnego i w związku z tym powinien uczestniczyć w kosztach utrzymania tego urządzenia wodnego, 4) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że to Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad jest podmiotem, który odnosi korzyści z przedmiotowego urządzenia wodnego i w związku z tym powinna uczestniczyć w kosztach utrzymania tego urządzenia wodnego; 5) art. 19 ust. 3 w zw. z ust. 1 i art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że zarządcą przedmiotowego odcinka autostrady A4 jest Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, podczas gdy zarządzenie tym odcinkiem autostrady A4 zostało przekazane spółce "A" na podstawie umowy z dnia 19 września 1997 r. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzuciło organowi administracji naruszenie: 6) art. 188 ust. 2 prawa wodnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. przez przyjęcie, że ma zastosowanie do każdego podmiotu, który znajduję się w sferze oddziaływania urządzenia, choć z treści przepisu wyraźne wynika, że odnosi się jedynie do podmiotów, które odnoszą korzyści z urządzenia wodnego, podczas gdy z okoliczności sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie czerpie żadnych korzyści z urządzenia wodnego, 7) art. 188 ust. 3-4 prawa wodnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, tj. poprzez wydanie decyzji na podstawie nieprawidłowo przygotowanego wniosku przez właściciela urządzenia wodnego, w którym został wskazany podmiot, który nie odnosi korzyści z urządzenia wodnego, a także nieprawidłowo został ustalony zakres odnoszenia korzyści przez podmioty; 8) art. 188 ust. 2-4 w związku z art. 16 pkt 43 i 48 prawa wodnego poprzez ich błędne zastosowanie, to jest przez nieprawidłowe przyjęcie, że tereny, którymi zarządza skarżący mogą być chronione urządzeniem przed powodzią, choć w normalnych warunkach winny znajdować się pod wodą, a zatem nie wymagają np. ochrony powodziowej, 9) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzę materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez całkowite pominięcie stanowiska skarżącego, że nie spełnia przesłań określonych w art. 188 ust. 2-4 prawa wodnego, 10) art. 81a § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, tj. nałożenie na stronę obowiązku, choć w sprawie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 188 ust. 1. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 624)utrzymywanie urządzeń wodnych należy do ich właścicieli i polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji. Ust. 2 tego artykułu stanowi zaś, że w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten, kto odnosi z nich korzyści. Przepis stosuje się także w przypadku ochrony przed powodzią lub suszą, żeglugi, poboru wód, energetycznego wykorzystania urządzeń wodnych, wprowadzania ścieków lub odprowadzania wody do urządzeń wodnych oraz innych usług wodnych, a także działalności gospodarczej. Na wniosek właściciela urządzenia wodnego organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, w drodze decyzji, dokonuje podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych, o których mowa w ust. 2. W rozpatrywanej sprawie właścicielem urządzenia wodnego jest Starosta B.. W związku ze znacznymi kosztami utrzymania urządzenia wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. PGW z wnioskiem o dokonanie podziału kosztów jego utrzymania, przedkładając jednocześnie stosowną dokumentację. Tu szczególną uwagę należy zwrócić na dokumentację z października 2016 r. sporządzoną przez zespół z Głównego Instytutu Górnictwa w celu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód - odwadnianie gruntów i odprowadzanie wód pochodzących z odwodnienia terenów w zlewni Pompowni [...] w I. przy ul. [...] . Dokument ten nie został przez strony zakwestionowany. Skarżący nie zakwestionowali również "udziałów" w odnoszeniu korzyści z urządzenia wodnoprawnego. W ocenie Sądu również kwestie te nie budzą wątpliwości. Zatem rozstrzygnięcie organów administracji w sprawie należy uznać za prawidłowe. Wszyscy skarżący podnoszą, iż nie odnoszą żadnych korzyści z funkcjonowania urządzenia wodnego. Otóż w ocenie Sądu doszło tu do pewnego nieporozumienia. Skarżący zdają się mylić "korzyści" z "zyskami". Nie chodzi tu o "korzyści" w znaczeniu ekonomicznym. Urządzeniem wodnym (art. 16 pkt 65 ustawy) jest to urządzenie lub budowla służąca do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. Zatem "korzyścią" jest tu efekt jaki przynosi funkcjonowanie danego urządzenia (ukształtowanie zasobów wodnych). W rozpatrywanej sprawie jest to odwodnienie gruntów o powierzchni 47,4 ha położonych w I. oraz wprowadzania wód z odwodnienia gruntów do rzeki [...] istniejącym wylotem 500 mm, zgodnie z obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym. Pozytywny wpływ (tu rozumiany jako "korzyść") na nieruchomości skarżących został wykazany i nie został skutecznie zakwestionowany. Nie ma tu znaczenia okoliczność przeznaczenie danych działek w planie miejscowym, czy też faktyczne ich wykorzystanie. W konsekwencji należy uznać, że zarzuty skarg oznaczone cyframi . 1, 2, 4, 5, 6, 7 i 8 są niezasadne. Zarzut GDDKiA dotyczący naruszenia art. 188 ust. 2, 3 i 4 ustawy Prawo wodne w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez przyjęcie, że stroną przedmiotowego postępowania i adresatem zaskarżonej decyzji powinna być Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (zamiast "A" ) również nie zasługuje na uwzględnienie. Działki oznaczone numerami 1, 2, 3. 4 i 5 stanowią własność Skarbu Państwa i zostały przekazane w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad i to ten podmiot należy uznać za odnoszący korzyści z funkcjonowania urządzenia wodnego. Przy czym należy jeszcze raz podkreślić, że nie chodzi tu o korzyści w znaczeniu ekonomicznym. "A" jest stroną umowy koncesyjnej, przy czym jej przedmiot jest ściśle określony i nie obejmuje zarządzanie nieruchomościami Skarbu Państwa. W ocenie Sądu nieuzasadnione są również zarzuty o charakterze procesowym. Postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy, zebrano również wymagany materiał dowodowy. Sporne, w rozpatrywanej sprawie, jest w istocie tylko rozumienie pojęcia "korzyści" płynących z istnienia i funkcjonowania urządzenia wodnego. Jak wcześniej wskazano, "korzyścią" jest tu efekt jaki przynosi funkcjonowanie danego urządzenia. A takie w rozpatrywanej sprawie występują. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. ----------------------- Strona