II SA/Gl 1466/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi S.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. nr [...]. Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wniosku S.W.(dalej zwanej "stroną" lub "skarżącą") odmówił jej decyzją z dnia [...] r. nr [...] przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad jej synem T.W. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm., dalej w skrócie "u.ś.r."). W uzasadnieniu organ jako powód odmowy przyznania świadczenia wskazał okoliczność, iż strona jest osobą uprawnioną do emerytury z ZUS. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła strona, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz domagając się uchylenia tej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu odwołania strona wskazała na Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca r. sygn. akt SK 2/17 i utratę mocy obowiązującej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit 1 u.ś.r. Ponadto przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych, wedle którego posiadanie uprawnienia do emerytury nie stanowi przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę. Strona wskazała także na nową linię orzeczniczą, według której osoba ubiegająca o świadczenie pielęgnacyjne może dokonać wyboru jednego z świadczeń. Oświadczyła, że w sytuacji zastosowania wykładni przepisów dotyczącej wyboru świadczenia wystąpi do ZUS z wnioskiem o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia o emeryturach i rentach z FUS. Odwołanie nie przyniosło jednak oczekiwanego przez stronę rezultatu, gdyż zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nakreśliło dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczyło art. 17 i 24 u.ś.r. Ponadto przypomniało, że wcześniejszy wniosek strony w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego był już przedmiotem rozpoznania organów administracji i sądu administracyjnego w 2020 r. Wyrokiem z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 614/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę strony na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...], która utrzymywała w mocy decyzję organu I instancji w sprawie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad synem T.W. Kolegium przypomniało, że w ocenie Sądu zaistniała przesłanka negatywna przewidziana w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r., gdyż "skarżąca w chwili wystąpienia o świadczenia miała 81 lat. Trudno uznać, że osoba w takim wieku zrezygnuje z pracy zawodowej, czy też nie może jej podjąć, ze względu na opiekę nad niepełnosprawnym". Ponieważ stan prawny nie zmienił się w zakresie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji odmawiająca stronie tego prawa jest zgodna z prawem, a ponadto jej zasadność została potwierdzona już rozstrzygnięciem tutejszego Sądu dla tożsamej sprawy w roku 2020. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła adresatka decyzji, domagając się jej uchylenia. Zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - poprzez jego nieprawidłową wykładnię, naruszającą zasady wyrażone w Konstytucji RP - równości wobec prawa (art. 32 ust. 1) i sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69), skutkującą pozbawieniem w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie, w sytuacji gdy prawidłowo zinterpretowany przepis art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a w/w ustawy, z zastosowaniem wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej - powinien znaleźć zastosowanie w ten sposób, że opiekun ma prawo wyboru świadczenia, które chce pobierać tj. czy ma to być emerytura czy świadczenie pielęgnacyjne. . Ponadto strona wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z decyzji ZUS z dnia [...] r. na okoliczność ustalenia, że skorzystała z prawa do wcześniejszej emerytury by móc opiekować się synem. W związku z podniesionymi zarzutami strona domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi strona potwierdziła fakt wydania przez tutejszy Sąd wyroku, na który wskazało Kolegium. Jednak zaakcentowała, że wyrok ten został wydany półtora roku temu, a od tego czasu ukształtowało się i ugruntowało prokonstytucyjne orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. W tym zakresie w skardze przywołano wybrane wyroki sądów administracyjnych. Skarżąca zaakcentowała, że pobieranie przez nią emerytury i wiek 83 lata nie stanowi o jej niezdolności do pracy. Ponadto organ nie zgromadził jakichkolwiek dowodów w tym zakresie oraz nie przeprowadzono nawet wywiadu środowiskowego. Podniosła, że skoro samodzielnie opiekuje się synem, który jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji i całkowicie ubezwłasnowolnioną, to oznacza jest dalej zdolna do pracy. Do skargi strona załączyła poświadczoną za zgodność z oryginałem przez ZUS Oddział w C. kopię decyzji z dnia [...] r. przyznającej jej emeryturę. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Ponownie podkreślił, że zasadność wydanego rozstrzygnięcia została potwierdzona już rozstrzygnięciem Sadu w tożsamej sprawie w 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, a decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ostać się nie mogły. Decyzje te zostały bowiem wydane z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111), dalej w skrócie jak dotychczas "u.ś.r." poprzez jego niewłaściwą wykładnię, jak i z naruszeniem prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które w realiach rozpoznawanej spawy nie tylko mogło mieć lecz - jak wynika z dalszych rozważań - miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jako powód odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego Kolegium wskazało na wiek skarżącej, pobierającej emeryturę. Na poparcie tego stanowisko przywołało wyrok tutejszego Sądu z dnia 11 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 614/20. W związku z tym należy na wstępie zaakcentować, że jakkolwiek wyrok ten został wydany w odniesieniu do skarżącej, to dotyczy jej poprzedniego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za innych niż obecnie okres. Natomiast kontrolowana obecnie decyzja Kolegium i utrzymana w mocy przez ten organ decyzja organu I instancji, dotyczą nowego wniosku skarżącej z dnia 7 lipca 2021 r. Przedmiotem kontroli jest zatem inna sprawa administracyjna, a to oznacza, że wydając wyrok w rozpoznawanej sprawie Sąd nie był związany oceną prawną wynikającą z przywołanego przez Kolegium wyroku. Odnotować także należy, że składowi orzekającemu znane są także inne wyroki tutejszego Sądu wydane w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego, w których wiek osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego został uznany za okoliczność wyłączającą z rynku pracy i uniemożliwiającą podjęcie legalnego zatrudnienia (wyroki z dnia 24 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Gl 470/20 oraz II SA/Gl 480/20). Jednak w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie Sąd stanowiska tego nie podziela. Ponadto wskazane tutaj wyroki zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki z dnia 19 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2304/20 oraz I OSK/2305/20). W tych ostatnich wyrokach przywołano stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1787/11, wedle którego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustawodawca nie wskazał granicy wieku osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Ustawodawca w celu ustalenia zdolności bądź niezdolności do pracy zarobkowej przy sprawowaniu opieki nad osobą niepełnosprawną nie posłużył się bowiem kryterium wieku. Zdolność do zatrudnienia lub podjęcia pracy zarobkowej nie została zatem ograniczona przesłanką wieku. Prawo każdego obywatela do podjęcia pracy zarobkowej nie jest ograniczone przesłanką wieku. W wyroku w sprawie I OSK 1787/11 podniesiono, że przyjęcie ograniczenia możliwości podjęcia pracy zarobkowej po osiągnięciu wieku emerytalnego nie da się także pogodzić z regulacjami przewidzianymi w innych obowiązujących ustawach. Wskazano, że w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ustawodawca przewidział możliwość zawieszenia emerytury w przypadku kontynuacji pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego (por. art. 103 i nast.), odwołano się również do przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, podnosząc, że nie przewidują ograniczeń w podjęciu i prowadzeniu działalności przez emeryta lub rencistę. Przedstawione tutaj stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i przyjmuje za własne. W konsekwencji stanowisko Kolegium, które w formalnym kryterium wieku upatruje negatywnej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia nie może zostać uznane za prawidłowe. Przede wszystkim jednak skarżąca podniosła, że korzysta z prawa do wcześniejszej emerytury, przyznanej jej na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. z 1989 r., nr 28, poz. 149, dalej zwane "rozporządzeniem z 1989 r."). Okoliczność ta ma istotne znaczenie w realiach rozpoznawanej sprawy. Sąd w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela bowiem i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Po 194/21, wedle którego przyznanie prawa do tej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1989 r. wskazuje jednoznacznie na istnienie związku przyczynowego między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Wcześniejszą emeryturę przyznawano w oparciu o rozporządzenie z 1989 r. wydane na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.). Zgodnie z § 1 ust. 1 przywołanego rozporządzenia "matce, która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka, wymagającego – bez względu na wiek – jej stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy w czynnościach samoobsługowych, przysługuje prawo do wcześniejszej emerytury, jeżeli spełnia łącznie następujące warunki: 1) ma okres zatrudnienia określony w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin; 2) sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem, które: a) zostało zaliczone do I grupy inwalidów, bez względu na przyczynę chorobową inwalidztwa, albo b) zostało zaliczone do II grupy inwalidów z powodu jednego ze stanów chorobowych wymienionych w ust. 3, a inwalidztwo dziecka istnieje od urodzenia albo powstało przed ukończeniem 18 roku życia". Zarówno na tle przepisów rozporządzenia z 1989 r., jak i aktualnych przepisów u.ś.r. mowa jest konkretnie o rezygnacji z zatrudnienia z uwagi na opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Co prawda pierwszy z wymienionych aktów traktuje o uzyskaniu wcześniejszej emerytury, a drugi o świadczeniu pielęgnacyjnym, jednak cel obu regulacji jest w istocie tożsamy i sprowadza się do przyznania opiekunowi pewnej formy finansowej rekompensaty za brak możliwości świadczenia pracy. Jednocześnie, jak już wcześniej wskazano, art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek, od wnioskodawcy zależy więc, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia o nie wystąpi. Skoro skarżącej przyznano prawo do wcześniejszej emerytury na podstawie rozporządzenia z 1989 r., a opieka nad synem trwa nieprzerwanie od tego czasu, to zdaniem Sądu zaistniał związek przyczynowy między rezygnacją z zatrudnienia i koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym synem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2601/20). W realiach rozpoznawanej sprawy skarżąca dopiero na etapie skargi podniosła okoliczność, że korzysta z prawa do wcześniejszej emerytury przyznanej na podstawie rozporządzenia z 1989 r. Okoliczność tą potwierdza załączona do skargi kopia decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. potwierdzona za zgodność z oryginałem przez pracownika ZUS. We wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca natomiast ograniczyła się do wskazania, że przysługuje jej emerytura z ZUS, zaś w aktach sprawy znajduje się decyzja ZUS, dotycząca waloryzacji jej emerytury, z której nie wynika, ani data przyznania emerytury, ani podstawa nabycia prawa do tej emerytury. Niemniej, zdaniem Sądu, nie powinna ona ponosić ujemnych konsekwencji podniesienia powyższej okoliczności dopiero w skardze. Zwłaszcza, że w toku postępowania administracyjnego organy nie zwracały się do niej o wskazanie jakiego rodzaju emeryturę pobiera, ani nie pouczały o konieczności poinformowania, że pobierane przez nią świadczenie jest emeryturą przyznaną na podstawie rozporządzenia z 1989 r. W związku z tym Sąd, korzystając z możliwości, jakie w tym zakresie daje mu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako "p.p.s.a.")., ustalił, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji skarżąca korzystała z uprawnienia do wcześniejszej emerytury przyznanej jej na podstawie rozporządzenia z 1989 r. w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. W świetle zaś wcześniejszych rozważań okoliczność ta powoduje, że zachodzi związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją skarżącej z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad swym niepełnosprawnym w stopniu znacznym synem. Zauważyć jednocześnie należy, że w sytuacji, w której z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że niepełnosprawność ta istnieje od urodzenia, a rodzic ubiegający się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego pobiera emeryturę i jednocześnie organ ze względu na wiek wnioskodawcy poddaje pod wątpliwość związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym członkiem rodziny, obowiązkiem organów było ustalenie, czy jest to wcześniejsza emerytura przyznana na podstawie rozporządzenia z 1989 r. Ustalenie bowiem tej okoliczności w istocie z góry wyklucza, aby wiek wnioskodawcy, który od daty przyznania takiej wcześniejszej emerytury sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, stanowił przeszkodę do przyznania wnioskowanego świadczenia. Zaniechanie powyższych ustaleń świadczy zaś o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przy czym naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Rozpoznając ponownie sprawę organy zastosują się do wskazań co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z powyższych rozważań Sądu. Organ I instancji umożliwi stronie dokonanie wyboru pomiędzy pobieraną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym. W tym celu organ ten dołoży starań, aby skarżącą zapewnić w przystępny dla niej sposób o tym, że po zawieszeniu prawa do emerytury niezwłocznie wydana zostanie decyzja o przyznaniu wnioskowanego przez nią świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym działania organu powinny zostać zorganizowane w taki sposób, aby skarżąca nawet przez najkrótszy czas nie została pozbawiona ciągłości świadczeń, o czym skarżącą należy również w przystępny dla niej sposób zapewnić. Przywołane w uzasadnieniu orzecznictwo sądów administracyjnych dostępne jest w Centralnej Bazie Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (www.nsa.gov.pl).